II OSK 99/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Wojciech Chróścielewski Sędziowie Maria Czapska-Górnikiewicz Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1115/05 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stosunków wodnych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 26 września 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1115/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] o odmowie nakazania M. K., właścicielowi działki nr 1005/3 położonej w K. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Sąd ustalił, iż S. D. zwrócił się do Wójta Gminy K. o spowodowanie przywrócenia stosunków wodnych na działce stanowiącej własność M. K., sąsiadującej z jego działką, które zostały naruszone na skutek podniesienia terenu na działce sąsiada, co spowodowało podtopienie działki skarżącego w dniu 20 sierpnia 2004 r. w związku z intensywnymi opadami deszczu. Na podstawie ekspertyzy biegłego z zakresu budownictwa wodnego i melioracji, z której wynikało, iż podwyższenie części działki nr 1005/3 nie spowodowało zakłócenia stosunków wodnych, a jedynie przyśpieszyło spływ wody powierzchniowej, organy obu instancji uznały, iż nie ma podstaw prawnych do nakazania M. K. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających skutkom. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu z przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 200l r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), jednoznacznie wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, tylko wtedy gdy zostanie stwierdzone, iż spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W ocenie Sądu ze znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę ds. budownictwa wodnego i melioracji R. P. wynika, że ukształtowanie terenu w rejonie ul. W., gdzie zlokalizowane są działki nr 1005/3 i 1005/4 charakteryzuje się płaszczyzną o niewielkich spadkach podłużnych i poprzecznych, co powoduje trudności w odprowadzaniu wód opadowych szczególnie przy opadach intensywnych, jakie miały miejsce dnia 20 sierpnia 2004 r.. W ekspertyzie tej biegły wyraźnie stwierdził, że podwyższenie części działki nr 1005/3 przez M. K. nie spowodowało zakłócenia stosunków wodnych, a jedynie przyspieszyło spływ wody powierzchniowej. Sąd uznał, iż w tej sytuacji organ prawidłowo stwierdził, że nie było podstaw do nałożenia na właściciela działki nr 1005/3 określonych obowiązków, w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, ponieważ jego działania nie spowodowały zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 200l r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do mających szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie zmian stanu wodnego na nieruchomości stanowiącej własność M. K. na skutek podjętych przez niego działań. Ponadto w skardze tej podniesiono zarzuty naruszenia: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku oddalającego skargę; - art. 184 i art. 175 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w których ustawodawca określił funkcję sądów administracyjnych, wyrażającą się w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez sądową kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż w K. przy ul. W. zamieszkuje od 1978 r. i wcześniej tj. przed podwyższeniem działki przez sąsiada poprzez nawiezienie na nią ziemi jego działka nie była zalewana przez wody opadowe, mimo że była położona niżej niż działka M. K. Skarżący wskazał, że z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego wynika, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Powołując się na stanowisko wyrażone w doktrynie (Stanisław Surowiec "Prawo wodne. Komentarz. Przepisy wykonawcze", Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1981, str. 97) skarżący stwierdził, iż samo nawiezienie na część działki piasku i spowodowanie podwyższenia poziomu gruntu uznać należy za zmianę stosunków wodnych na gruncie. Skarżący podniósł także, iż Sąd I instancji przyjął błędny stan faktyczny sprawy, który w postępowaniu administracyjnym został ustalony z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a.. Naruszenie to miało polegać na oparciu decyzji jedynie na wnioskach i stwierdzeniach zawartych w opinii biegłego rzeczoznawcy ds. budownictwa wodnego i melioracji – R. P. oraz na wybiórczym uwzględnieniu tej opinii. Zdaniem skarżącego biegły, proponując nakazanie M. K. wykonanie płytkiego rowka wzdłuż podmurówki rozgraniczającej działki nr 1005/ 3 i 1005/4 z ujściem do rowu przydrożnego przy ul. W. wyraził pogląd, iż działania M. K. doprowadziły do istotnych zmian w odpływie wód i zalecenia eksperta mają na celu umożliwienie spływu do rowu przydrożnego wody skierowanej przez podwyższenie poziomu działki nr 1005/3 na działkę S. D. Skarżący podniósł również, iż Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku interpretacji przepisu art. 29 Prawa wodnego w odniesieniu do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, przytaczając tylko jego treść, czym naruszył art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga ma usprawiedliwione podstawy. Rozstrzygnięcia zarówno organów obu instancji orzekających w sprawie, jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oparte zostały na wnioskach wskazanych w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę ds. budownictwa wodnego i melioracji, dotyczącej odprowadzenia wód powierzchniowych z działek nr 1005/3 i 1005/4. We wnioskach tej opinii wskazano, iż podwyższenie części działki nr 1005/3 przez M. K. nie spowodowało zakłócenia stosunków wodnych, a jedynie przyśpieszyło spływ wody powierzchniowej. Sąd I instancji uznał, iż w tej sytuacji Kolegium prawidłowo stwierdziło, że nie było podstaw do nałożenia na właściciela działki nr 1005/3 obowiązków przewidzianych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, ponieważ jego działania nie spowodowały zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organ administracji, uzasadniając zaskarżoną decyzję nie dokonał żadnej oceny przeprowadzonego dowodu w postaci wskazanej opinii biegłego. Prawidłowość dokonania przez organ ustaleń faktycznych na podstawie tej ekspertyzy nie była też przedmiotem kontroli Sądu I instancji, gdyż Sąd powtórzył jedynie wskazany w uzasadnieniu decyzji końcowy wniosek tej opinii, nie poddając go analizie w świetle wszystkich ustaleń poczynionych przez biegłego i wniosków zawartych w jego opinii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest zatem stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż ekspertyza ta zawiera liczne sprzeczności, których wykazanie i analiza powinny być przedmiotem rozważań Sądu I instancji. W opinii tej stwierdzono bowiem, iż podwyższenie części działki nr 1005/3, należącej do M. K. nie spowodowało zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, a jedynie przyśpieszyło spływ wody powierzchniowej. W stwierdzeniu tym zauważyć można pewną sprzeczność, gdyż z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika, że podwyższenie działki powoduje przyśpieszenie spływu wody, co ma wpływ na ilość pochłaniania tej wody przez grunt, przez który ona przepływa. Im szybciej wody opadowe przepłyną przez dany teren, w szczególności, gdy jest to teren utwardzony, tym mniej wody zostanie przez ten grunt pochłonięte. Wątpliwości nasuwa również fakt, iż jednocześnie we wnioskach końcowych opinii biegły proponuje zobowiązanie M. K. do wykonania wzdłuż podmurówki rozgraniczającej działki nr 1005/3 i 1005/4 rowka głębokości ca 0,2 m z odpływem do rowu przydrożnego przy ul. W. oraz wykonania otworu w podmurówce od strony tej ulicy o średnicy przynajmniej 15 cm i wyłożenia dna rowka łupinami betonowymi. Świadczyć to może o tym, że zdaniem biegłego podwyższenie poziomu działki przez uczestnika mogło przyczynić się do zmiany spływu wód i powinien on zostać zobowiązany do podjęcia działań mających na celu zapobieżenie skutkom tej zmiany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyśpieszenie spływu wody na grunty sąsiednie poprzez podwyższenie poziomu gruntu działki stanowi jedną z form zmiany stosunków wodnych na gruncie o której mowa w art. 29 prawa wodnego. Wobec powyższego uznać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając wyrok na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy przyjął za podstawę rozstrzygnięcia błędny stan faktyczny, który został ustalony przez organ administracji z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ponieważ organ ten nie dokonał całościowej analizy wydanej w sprawie opinii biegłego, przytaczając tylko wybiórczo niektóre jej wnioski. Brak dokonania również przez Sąd I instancji oceny przeprowadzonego w toku postępowania administracyjnego dowodu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, ponieważ prowadziło do uznania, iż dokonane przez uczestnika działania na działce nr 1005/3 nie stanowiły zmiany stanu wody na gruncie, mającej szkodliwy wpływ na grunt sąsiedni, o której mowa w art. 29 ust. 3 powołanej ustawy. Za uzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu wyroku nie dokonał on analizy i wykładni przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w świetle okoliczności faktycznych zaistniałych w niniejszej sprawie, przywołując jedynie jego treść oraz końcowy wniosek wynikający z opinii biegłego, który miał decydujący wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, powinien dokonać dokładnej analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza oceny całości opinii rzeczoznawcy ds. budownictwa wodnego i melioracji, ustosunkowując się do poczynionych przez biegłego ustaleń, wysuniętych przez niego wniosków i proponowanych rozwiązań. Na tej podstawie Sąd powinien przeprowadzić kontrolę zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych w świetle przeprowadzonych dowodów, mających znaczenie dla załatwienia tej sprawy. Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.