II SA/Gl 10/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2005 r. sprawy ze skargi M.H., B. H.– S., W.Z. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę ; Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] r. M. H. zwróciła się do Starosty Powiatowego w B. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego usytuowanego w P. przy ul. [...]. Dokumenty w postaci egzemplarzy projektu budowlanego oraz oceny stanu technicznego obiektu, wykonanej przez upoważnionego rzeczoznawcę, zostały przesłane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wraz z pismem z dnia [...] r., celem wydania decyzji w przedmiocie użytkowania. Starosta Powiatowy [...] r. wszczął postępowanie w sprawie, w tym w zakresie wykonania czynności zawartych w decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] r., nr [...]. Przedmiotem postępowania był bowiem obiekt budowlany, co do którego inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...]r. Starosta B. udzielił M.H. pozwolenia na użytkowanie w całości przedmiotowego budynku gospodarczego. Jako podstawa prawna podane zostały przepisy art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W uzasadnieniu podano, że obiekt został wniesiony przed rokiem [...] i pomimo zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu, uzyskał pozytywną opinię techniczną, wydaną po przedstawieniu inwentaryzacji powykonawczej, sporządzonej w związku z decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...] r. Stwierdzono, że nadto obiekt ten nie narusza ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] r. Po rozpoznaniu skargi H.K., G.K. i Z. K., Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 2157/00 uchylił decyzje obu instancji organów administracji architektoniczno – budowlanej. W uzasadnieniu zastrzeżono, że uchylenie nastąpiło nie wobec stwierdzenia zasadności zarzutów skarżących, lecz po uwzględnieniu z urzędu innych okoliczności natury prawnej. Sąd podniósł, że o ile sporny obiekt został wzniesiony z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę, to w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na użytkowanie należało nie tylko ustalić, w jakim czasie obiekt powstał ( co ma znaczenie dla legalizacji samowoli budowlanej ), ale także jakich rodzajów odstępstw dopuścił się inwestor i czy nie zachodzą przesłanki do rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. W decyzjach organy administracji nie podały wyników postępowania "legalizacyjnego" prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, w szczególności nie została dołączona do akt sprawy decyzja PINB w B. z [...] r. Zarzucono również, że organy zaakceptowały fakt kierowania zawiadomień i decyzji do osób zmarłych, wobec czego następcy prawni B., A. i J. D. nie brali udziału w postępowaniu. W związku z powyższym zalecono organom uzupełnienie materiału sprawy o wskazaną dokumentację źródłową i ustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania jako właściciele nieruchomości sąsiedniej. W toku ponownie prowadzonego postępowania Starosta B. ustalił, że właściciele działki [...] A.i J. D. zmarli, pod adresem przy ul. [...] w P. nikt nie jest zameldowany i nie są znane osoby będące następcami prawnymi zmarłych, wobec czego nie ma możliwości doręczania pism tej stronie w prowadzonym postępowaniu ( treść notatki służbowej z dnia [...] r.) Akta postępowania zostały uzupełnione o kopie decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę i z dnia [...] r. nakazującej M.H. przedłożenie inwentaryzacji powykonawczej budynku wraz z oceną stanu technicznego. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował Starostę B., że w sprawie stwierdzonych odstępstw w zrealizowanym budynku nie zachodziły przesłanki z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., uzasadniające orzeczenie nakazu jego rozbiórki, a dokonane odstępstwo nie jest istotne. Decyzją z dnia [...] r. Starosta B., działając m.in. na podstawie przepisów art. 54 – 59 oraz art. 80 – 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wydał M. H. pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego. W uzasadnieniu stwierdzono, że stwierdzony został brak przesłanek do orzeczenia rozbiórki obiektu a inwestor przedłożył wymagane dokumenty. W postępowaniu brały udział wszystkie strony, zaś następcy prawni A. i J.D. oraz B. D. nie mogli być ustaleni, w związku z czym brak jest możliwości ustalenia obecnego właściciela działki sąsiedniej i doręczania mu pism. Odwołanie w tej sprawie złożyli H., G. i Z. K.. Podkreślili, że budynek stanowi samowolę budowlaną i został w części wzniesiony na ich działce. Zarzucili, że organ wydał decyzję z pominięciem zaleceń zawartych w wyroku Sądu administracyjnego z dnia 21 czerwca 2002 r. oraz z naruszeniem przepisów art. 56 i 57 prawa budowlanego, albowiem nie zostało przedłożone oświadczenie kierownika budowy, jak również nie zobowiązano inwestorki do dokonania powiadomień określonych organów. Skarżący zauważyli także, że udzielone pozwolenie zostało udzielone bez przeprowadzenia obowiązkowej wizji w terenie, co narusza art. 59 ust. 1 prawa budowlanego. Uznanie stanowiska organów nadzoru budowlanego w sprawie przesłanek do rozbiórki przez Starostę B. oceniono jako bezkrytyczne. Nadto Starosta pominął kwestię zgodności lokalizacji obiektu z przepisami techniczno – budowlanymi, a stron postępowania nie ustalono w sposób rzetelny. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że oceniając prawidłowość kontrolowanej decyzji, organ odwoławczy w szczególności zważał na wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 21 czerwca 2002 r. Wskazania te dotyczyły poczynienia ustaleń co do czasu wybudowania obiektu, rodzaju odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz kręgu podmiotów będących stronami postępowania. Organ I instancji nie ustalił jednak zakresu rzeczowego odstępstw od zatwierdzonego projektu, czasu powstania obiektu, przeznaczenia obiektu i sposobu jego faktycznego użytkowania. W efekcie nie było możliwe ustalenie, jakiemu reżimowi prawnemu podlega zaistniały stan faktyczny. W skardze na tę decyzję, skierowanej do sądu administracyjnego, M.H., B.H.– S. i W.Z. domagały się uchylenia rozstrzygnięcia, jako niezgodnego z prawem budowlanym. W uzasadnieniu podnosiły, że zarzuty Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące ustaleń organu I instancji, nie są uzasadnione. Starosta Powiatowy uzyskał bowiem stanowisko organów nadzoru budowlanego o braku podstaw do zastosowania rygoru z art. 37 prawa budowlanego z roku 1974, zaś inwestor wykonał obowiązki przedstawienia wymaganych dokumentów – inwentaryzacji i oceny stanu technicznego obiektów. Niezasadny jest również zarzut braku ustaleń co do daty powstania obiektu, albowiem został on wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z roku [...]. Budynek powstał w roku [...] jako budynek gospodarczy i tak jest wykorzystywany. Odnośnie kręgu podmiotów będących stronami oceniono, że żadna z nich nie została pominięta, W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i podkreślając, że wskazane odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji jak i nie ustalone przeznaczenie budynku stanęły na przeszkodzie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje : Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Prowadzenie bowiem w szerokim zakresie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy stoi w sprzeczności z art. 136 k.p.a., który uprawnia organ II instancji do przeprowadzenia wyłącznie postępowania dowodowego o uzupełniającym charakterze. Ograniczenie to stanowi konsekwencję kodeksowej zasady dwuinstancyjności postępowania, której naruszeniem byłaby praktyka prowadzenia postępowania w zasadniczej części dopiero przez organ II instancji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził zasadność rozstrzygnięcia polegającego na przekazaniu sprawy do powtórnego rozpatrzenia przez organ I instancji, jakkolwiek nie wszystkie argumenty podane w uzasadnieniu decyzji zasługują na uznanie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wobec wydania decyzji I instancji w dniu [...] r., zasadnym było zastosowanie w sprawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ), skutkujące poddaniem rozstrzygnięcia regulacji prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej powołaną ustawą zmieniającą. Na właściwość organów orzekających w sprawie wpływ miała natomiast regulacja art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej, przewidująca ustalanie tej właściwości zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Podkreślenia również wymaga, że do wydania decyzji organów obu instancji doszło na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 21 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2157/00. Wyrokiem tym, w zakresie wyrażonej w nim oceny prawnej, związane były zarówno organy administracji publicznej rozpatrujące ponownie sprawę, ( wobec brzmienia art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jak i orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zasadnie zatem podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konieczność pełnego zrealizowania w postępowaniu zaleceń Sądu, w szczególności związanych z koniecznością zapewnienia wszystkim stronom czynnego w nim udziału oraz ustalenia. W tym zakresie zalecenie Sądu nie może zostać uznane za zrealizowane, organ I instancji poprzestał bowiem na konstatacji, iż nie jest mu znany aktualny właściciel sąsiedniej działki nr [...]. Stwierdzenie tego faktu nie zwalniało jednak organu od wykorzystania instytucji prawnych, przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Za nieuzasadnione należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie doszło do wyjaśnienia okoliczności warunkujących dokonanie kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Słusznie skarżący podnosili w skardze, że w obiegu prawnym znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r., wydana na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Decyzją tą nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji. Wydanie tej decyzji pozwala na przyjęcie, iż właściwy organ uznał brak przesłanek do rozbiórki przedmiotowego obiektu, otwierając inwestorowi drogę do ubiegania się o udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie. Instytucja pozwolenia na użytkowanie uregulowana jest w art. 55 – 59 prawa budowlanego z roku 1994. Przepis art. 103 ust. 2 tej ustawy przewiduje stosowanie przepisów poprzednio obowiązujących w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., w zakresie uregulowanym art. 48 ustawy, a zatem dotyczącym skutków wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. W tym zakresie w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie przed organem nadzoru, zakończone decyzją z dnia [...] r. Postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zostało natomiast przeprowadzone na podstawie art. 55 – 59 ustawy prawo budowlane z roku 1994. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 59 prawa budowlanego, wydanie pozwolenia na użytkowanie winno być poprzedzone protokolarnym stwierdzeniem na miejscu budowy zgodności wykonanego obiektu z obowiązującymi przepisami oraz uporządkowanie terenu. Oględziny te mają charakter obligatoryjny. W badanej sprawie obowiązek ten, co wynika z akt administracyjnych, nie został dopełniony, zaś uchybienie to bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, nie mogło zostać usunięte przez organ odwoławczy. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. su.