II OSK 1410/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Bożena Walentynowicz /spr./, Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt II SA/Op 336/04 w sprawie ze skargi M. i J. D. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. zasądza od skarżących M. i J. małżonków D. na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrokiem z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt Vii SA/Op 336/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu: 1. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie wykonania remontowych robót budowlanych 2. orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia i rozważania prawne: Dnia 29 sierpnia 2000 r. M. S. zgłosił do organu architektoniczno-budowlanego zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie, tj. wymianie stopni schodów z parteru na I piętro i poddasze, odtworzeniu podłóg w przedsionku parteru, odtworzeniu stolarki okiennej i drzwiowej, częściowej wymianie tynków I piętra, częściowej wymianie podłóg I piętra, wykonaniu wykładziny kafelkowej ściennej w łazience na I piętrze i podłogi z kafli w łazience na I piętrze. Dodał, iż posiada tytuł prawny do lokalu na I piętrze budynku przy ul. G. w O. i doręczył też kopię aktu notarialnego. Prezydent O. decyzją z dnia 2 września 2000 r. wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia uznając, iż budynek przy ul. G. jest zabytkiem i przeprowadzenie w nim remontu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 6 listopada 2000 r. uchylił decyzję Prezydenta m. O. po ustaleniu, na podstawie pisma opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, iż budynek przedmiotowy nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie podlega ochronie konserwatorskiej, a zatem w/w roboty nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent O. postanowieniem z dnia 28 listopada 2000 r. nałożył określone obowiązki do zgłoszenia robót remontowych, tj. podania rodzaju i zakresu robót, dołączenia opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącą odtworzenia stolarki okiennej i drzwiowej, dołączenia dowodu prawa dysponowania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane wspólnych części budynku. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 23 stycznia 2001 r. pozytywnie zaopiniował wymianę stolarki okiennej i drzwiowej zalecając zachowanie materiału z drewna. Kolejną decyzją z dnia 6 lutego 2001 r. Prezydent O. ponownie wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez M. S. robót budowlanych obejmujących remont zajmowanej części domu przy ul. G. w O. Podstawę decyzji stanowił art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 15 maja 2001 r. Wojewoda Opolski uchylił wyżej wskazaną decyzję Prezydenta m. O. i orzekł o przyjęciu zgłoszenia robót budowlanych z dnia 29 sierpnia 2000 r. polegających na remoncie części budynku przy ul. G., zajmowanej przez zgłaszającego M. S. - szczegółowo opisanych w zgłoszeniu. Organ odwoławczy na podstawie materiału dowodowego stwierdził, że zakres prac remontowych zmierza do odtworzenia stanu pierwotnego zajmowanej części budynku i wyłącznie użytkowanego przez małż. S., co nie wykracza poza udział wnioskodawcy wynoszący 16/32 części. Tytuł prawny wynika z aktu notarialnego z dnia 6 stycznia 1995 r. Również zdaniem organu odwoławczego wykaz zgłoszonych robót przesądza o uznaniu tych czynności jako mieszczących się w ramach zwykłego zarządu. Stosownie do art. 198 Kc wnioskodawcy mogą rozporządzać swym udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli małż. D., zajmujących samodzielnie i odrębnie część budynku na parterze. Wniesienie sprzeciwu przez prezydenta O. motywowane brakiem zgody małż. D., organ odwoławczy uznał za bezpodstawne. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpatrzeniu skargi małż. D., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 15 maja 2001 r., jednak z innych przyczyn niż zarzuty skargi. Sąd Wojewódzki podniósł, że ustawodawca nie przewidział w art. 30 Prawa budowlanego aby przyjęcie zgłoszenia inwestycyjnego niewymagającego pozwolenia na budowę następowało w formie decyzji administracyjnej. Dlatego też wydanie decyzji przez Wojewodę Opolskiego uchylającej sprzeciw organu I instancji i orzekającej o przyjęciu zgłoszenia wnioskodawcy z dnia 29 sierpnia 2000 r. na wykonanie robót remontowych, nastąpiło bez podstawy prawnej, a to w konsekwencji stanowi o nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Zdaniem Sądu skoro organ odwoławczy stwierdził brak podstaw prawnych do wydania sprzeciwu, powinien w myśl art. 105 § 1 kpa umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Oceniając zaś merytorycznie zarzuty skargi, Sąd uznał je za chybione i podzielił ocenę organu odwoławczego, że zakres prac wskazanych w zgłoszeniu nie wymaga zgody współwłaścicieli, ponieważ są to czynności podejmowane w ramach zwykłego zarządu i nie wykraczają poza udział wnioskodawcy w nieruchomości. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., w uwzględnieniu stanowiska wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylił decyzję, stanowiącą sprzeciw, Prezydenta O. z dnia 6 lutego 2001 r. i umorzył postępowanie I instancji. Organ stwierdził ponownie, że zakres robót zmierza do odtworzenia stanu pierwotnego w części budynku przeznaczonej dla małż. S. do wyłącznego korzystania a to pozwala na uznanie robót za mieszczące się w ramach zwykłego zarządu. Tytuł prawny wynika z aktu notarialnego z dnia 6 stycznia 1995 r. nabycia udziału w nieruchomości. Nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli w myśl art. 198 Kc do rozporządzania udziałem przez małż. S., a zatem wniesienie sprzeciwu było nietrafne. Dalej organ powtórzył za stanowiskiem Sadu, iż skoro Art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości decyzyjnego potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia, to przy braku podstaw do sprzeciwu postępowanie należało umorzyć z uwagi na bezprzedmiotowość. Skargę na tę decyzję Wojewody Opolskiego wnieśli ponownie małż. D. zarzucając naruszenie art. 198 Kc oraz art. 3 pkt 11 i 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Twierdzili, też, że sprzeciw Prezydenta O. dotyczył robót związanych z adaptacją strychu i nadbudową werandy, a nie zgłoszonych robot remontowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja winna być uchylona z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Uzasadnienie wyroku zawiera ocenę prawną rozstrzygnięcia i wiąże się przede wszystkim z wykładnią prawną, tj. z art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego. Zakres związania, zdaniem Sądu, należy odnieść tylko do oceny braku podstaw do przyjęcia zgłoszenia w drodze decyzji administracyjnej. Sąd równocześnie stwierdza, iż wbrew zarzutom skargi przedmiotem zgłoszenia robót remontowych z dnia 29 sierpnia 2000 r. nie była przebudowa strychu ani nadbudowa werandy, lecz zgłoszone roboty, które spełniają ustawowe przesłanki pojęcia remontu zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Akceptacja zgłoszenia i wyeliminowanie sprzeciwu uzależnione było od spełnienia przez inwestora warunków wskazanych art. 30 Prawa budowlanego. Art. 30 ust. 2 w/w prawa wymienia oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie składał oświadczenia wymaganego znowelizowanym przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd orzekający w sprawie niniejszej uznał, że nie ma wiążącego charakteru stanowisko Sądu, zaprezentowane we wcześniejszym wyroku, iż wynikający z aktu notarialnego tytuł prawny inwestora wykazujący współwłasność do połowy nieruchomości dawał mu prawdo do dysponowania nią na cele budowlane (roboty remontowe). Sąd orzekający ponownie w sprawie niniejszej nie podzielił stanowiska wcześniej wyrażonego przez poprzedni skład Sądu w kwestii prawa inwestora dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeprowadzając analizę przepisów prawa cywilnego art. 199-205 Kc Sąd doszedł do odmiennych wniosków w tym przedmiocie, i uznał, że stanowisko organu jakoby nie była potrzebna zgoda współwłaścicieli na remont narusza art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 Prawa budowanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Opolski zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 199 Kc przez przyjęcie, ze roboty remontowe zgłoszone przez inwestora należały do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymagały zgody współwłaścicieli. 2) naruszenie przepisów postępowania art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), ze ocena prawna i wskazania co do dalszego 3) postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku miały charakter o tyle wiążący, o ile dotyczyły pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonej decyzji. Wnosił o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są w pełni uzasadnione. W sprawie niniejszej przede wszystkim należy odpowiedzieć na pytanie na ile i w jakim zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznając ponownie sprawę związany był stanowiskiem wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu - zważywszy na treść art. 153 p.p.s.a. Na tle stosowania art. 153 p.p.s.a liczne i utrwalone jest stanowisko orzecznictwa Sadów Administracyjnych jak i judykatury uwzględniających aktualność orzeczeń dotyczących art. 30 ustawy z 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym o identycznym brzmieniu z art. 153 p.p.s.a. Zgodne jest stanowisko, że "ocena prawna" w rozumieniu cytowanych przepisów to wyjaśnienie przez Sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnej sprawie, a więc nie jest to tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Przez przyjęcie "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania" rozumie się także krytykę zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym i jakie zdaniem Sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawa powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego IV SA 384/04 Lex nr 164535; wyrok z dnia 03.03.2004 r. IV SA 3103/02, Lex nr 158937). Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 14 maja 2001 r. uznając, iż wydana została bez podstawy prawnej. Prawo budowlane bowiem nie przewiduje przyjęcia zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej, było to stwierdzenie nieważności z urzędu przez Sąd poza zarzutami skargi. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd uznał je za chybione. Sąd podzielił ocenę prawną organu II instancji, ze zakres prac remontowych nie wymaga zgody współwłaścicieli, ponieważ są to czynności podejmowane w granicach zwykłego zarządu i nie wykraczają poza udział wnioskodawców w nieruchomości. Równocześnie Sad ten stwierdził, że Wojewoda Opolski nie naruszył przepisów art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jak i art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W końcowym stanowisku Sąd stwierdził, że "wskazanie co do dalszego postępowania wynika wprost z powyższych rozważań prawnych". Mając na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przytoczonej wyżej treści uzasadnienia Sądu nie można uznać stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zajętego w zaskarżonym wyroku z dnia 26 września 2005 r., że zakres związania należy odnieść w niniejszej sprawie tylko do oceny o braku podstaw do przyjęcia zgłoszenia robót w drodze decyzji administracyjnej". Wnioskom tym stanowczo przeczy fakt, że Sad Wojewódzki orzekający pierwotnie w sprawie dokonał oceny prawnej zarzutów skargi, wyraził pogląd prawny oparty na treści art. 198 Kc i zaakceptował jego zastosowanie w sprawie. Ocenił charakter prawny robót remontowych jako mieszczących się w ramach zwykłego zarządu i nie wymagających zgody współwłaścicieli na wykonanie. Wykluczył naruszenie przepisów prawa zarzucanych skargą. To stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w myśl art. 153 p.p.s.a. było wiążące zarówno organ rozpoznający ponownie sprawę jak i Sąd rozpoznający nową skargę. Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.01.2006 r., Lex nr 187499). Zarówno organ administracyjny, jak i Sąd rozpatrując sprawę ponownie obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych i w innych sprawach. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.12.1998 r. (Lex nr 44656). Dalej idące stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 45/03 przyjmując, iż wyrażona w orzeczeniu Sądu ocena prawna pozostaje wiążąca nawet wówczas, gdyby okazała się nietrafna. W świetle przytoczonego jednolitego stanowiska Sądów Administracyjnych należy stwierdzić, iż zaskarżony wyrok stanowiący zaprzeczenie powyższych wymogów wydany został z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Za zasadny też Sąd uznał zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego art. 30 ust. 2 prawa budowlanego przez odmienne przyjęcie w ocenie prawnej, iż inwestor winien uzyskać zgodę współwłaścicieli na zgłoszone roboty remontowe, choć wiążące było stanowisko prawne Sądu, iż roboty te mieściły się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.