I SA/Kr 1100/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: NSA Grażyna Jarmasz Sędziowie: WSA Bogusław Wolas Asesor WSA Anna Znamiec (spr) Protokolant: Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2005r. sprawy ze skargi Z. U. S. Oddział w C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 13 maja 2003r Nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych -skargę oddala- Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie postanowieniem z dnia [...].05.2003 r. Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oświęcimiu z dnia [...]03.2003 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wierzycielowi - Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chrzanowie tytułów wykonawczych nr [...] - [...] obejmujących zaległości z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Naczelnik Urzędu Skarbowego stanął na stanowisku, iż uprawnionym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od tych składek jak również nienależnie pobranych świadczeń jest Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który dopiero po bezskuteczności w całości lub w części wszczętej egzekucji w ramach posiadanych uprawnień może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego przywołując art. 26 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 110, póz. 968 z późn. zm.) w myśl, którego, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. W zażaleniu Wierzyciel postawił zarzut naruszenia art. 26 § 4 cyt. ustawy o Postępowaniu egzekucyjnym w administracji albowiem oczywistym jest, że Dyrektor ZUS działający jako organ egzekucyjny, przystąpiłby do egzekucji, gdyby dłużnik Posiadał prawa majątkowe podlegające egzekucji prowadzonej przez ten organ. Wierzyciel podniósł, że niesłuszne jest też wskazanie § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych Przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako przepisu bezwzględnie obowiązującego w świetle przepisów ust. 3 i 4 tegoż paragrafu. Wierzyciel nie dysponował jakimikolwiek informacjami na temat zobowiązanych, ich majątku, posiadanych rachunków bankowych, wierzytelności pieniężnych, lub nabycia przez nich praw do świadczeń z ubezpieczenia społecznego albo wynagrodzeń za pracę. Dyrektor Izby Skarbowej w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, że w rozpatrywanej sprawie tytuły wykonawcze dotyczyły nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a więc ustawowym obowiązkiem Dyrektora Oddziału ZUS będącego jednocześnie organem egzekucyjnym było wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do zobowiązanych. Dopiero po wykorzystaniu przez Dyrektora Oddziału ZUS przyznanych środków egzekucyjnych przez ustawę, gdy egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym stosownie do zapisu § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu .egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.), kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. W ocenie organu II instancji niedopuszczalne było, jak w przedmiotowych sprawach, kierowanie tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego bez podjęcia ze strony wierzyciela, będącego organem egzekucyjnym, jakichkolwiek działań w stosunku do zobowiązanych. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może też, jako organ egzekucyjny żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień a także może żądać informacji od organów administracji publicznej i innych podmiotów. Powołany przez ZUS przepis par. 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów odnosi się zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie do innego stanu faktycznego, a mianowicie gdy ocena właściwości organu egzekucyjnego następuje w oparciu o kryterium położenia majątku, a nie miejsca zamieszkania dłużnika. W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych bez jakichkolwiek informacji czy wszczął postępowania egzekucyjne, jakie zastosował środki egzekucyjne, czy egzekucja prowadzona w stosunku do zobowiązanych okazała się w części lub w całości bezskuteczna, przekazał tytuły wykonawcze Naczelnikowi Urzędu Skarbowego . Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej została złożona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, w której Skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł następujące zarzuty: nieprawidłową interpretację przepisów prawa materialnego, a to art. 26 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz par. 6 ust. 5 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów dokonaną przez Dyrektora Izby Skarbowej; gdyż na podstawie takiej interpretacji Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku niemożności dokonania czynności egzekucyjnej musiałby doręczyć zobowiązanemu sam tytuł wykonawczy. Tymczasem żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie upoważnia organu uprawnionego do prowadzenia egzekucji z rachunku bankowego, wierzytelności pieniężnych, wynagrodzenia za pracę, czy też świadczeń z ubezpieczeń społecznych do doręczenia odpisu tytułu wykonawczego bez dokonania czynności egzekucyjnej tj. zajęcia wymienionych wyżej praw majątkowych. Ponadto skarżący powołał się na stanowiska wyrażonego w piśmie Ministerstwa Finansów z 19 czerwca 2002 r. mak: SP2-K-447-613/02, kierowanego do Izby Skarbowej, zgodnie z którym dyrektor oddziału ZUS może kierować tytuł wykonawczy do właściwego naczelnika urzędu skarbowego, jeżeli nie jest mu znany znajdujący się na terenie jego działania majątek, z którego mógłby prowadzić egzekucję. Żaden przepis nie wymaga od wierzyciela udowadniania organowi egzekucyjnemu, do którego kieruje tytuł wykonawczy, nieznajomości majątku zobowiązanego. Jeżeli zatem w opinii naczelnika urzędu skarbowego wierzyciel jest w posiadaniu informacji o majątku zobowiązanego, do którego może skierować egzekucję, ciężar udowodnienia tej okoliczności spoczywa na tym organie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisu par. 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów poprzez błędną jego interpretację i powołał się na postanowienie wydane w analogicznej sprawie nr [...] z [...].03.2003 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał w włości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Zgodnie z przepisem art.97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy 'Prowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie zostało wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1a pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 969 ze zm. / za organ egzekucyjny uważa się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. O tym, które organy pełnią funkcje organów egzekucyjnych przesądzają przepisy cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisy szczególne. Zgodnie z art. 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z zastrzeżeniem, że dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Jak wynika z powyższych unormowań dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych występuje w podwójnej funkcji wierzyciela - podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym oraz organu egzekucyjnego - organu uprawnionego do stosowania w części określonych w ustawie środków egzekucyjnych w celu wyegzekwowania ciążących na zobowiązanych należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych. Organ egzekucyjny administracji podatkowej (Naczelnik Urzędu Skarbowego) powołując się m.in. na powyższe uregulowania zwrócił tytuły wykonawcze obejmujące należności z tytułu składek ZUS Wierzycielowi -Dyrektorowi Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznając za niedopuszczalne przekazywanie tytułów wykonawczych do realizacji innemu organowi egzekucyjnemu bez uprzedniego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podjęcia próby wyegzekwowania należności we własnym zakresie w ramach posiadanych uprawnień. Stanowisko naczelnika urzędu skarbowego należy uznać za uzasadnione w świetle wyżej przytoczonych uregulowań, a także treści art. 26 §4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Wierzyciel - dyrektor oddziału ZUS będąc jednocześnie organem egzekucyjnym na podstawie art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Postępowanie egzekucyjne jest zorganizowanym ciągiem czynności organu egzekucyjnego oraz innych podmiotów (uczestników) tego postępowania, przy czym są to czynności, które nie mają jednolitego charakteru prawnego. W postępowaniu egzekucyjnym możemy wyróżnić czynności procesowe i wykonawcze (por. D. Jankowiak, Zobowiązany kontra organ egzekucyjny, 2003, str.322-325). Przez czynności procesowe należy uważać czynności odnoszące się do samego wszczęcia postępowania oraz czynności dokonywane w toku postępowania. W ramach tych czynności organ egzekucyjny będący także wierzycielem po wystawieniu tytułu wykonawczego podejmuje czynności wstępne, których zadaniem jest zbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Gdy organ egzekucyjny zaopatrzy tytuł wykonawczy w klauzule o skierowaniu go do egzekucji, organ egzekucyjny odejmuje czynności rozpoznawcze w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego. Do czynności wykonawczych organ przystępuje po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Z treści art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednoznacznie wynika, że w przypadku, gdy wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wystawi tytuł wykonawczy jest obowiązany podjąć czynności w ramach postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje przez doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera przepisów, które pozwalałby wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny. Częściowo tę kwestie regulują przepisy § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów. Kluczowe znaczenie ma przepis § 6 ust. 5 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów (w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2003 r.), który stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Brzmienie powyższego przepisu w zestawieniu z treścią art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pozwala wyciągnąć jedyny możliwy wniosek interpretacyjny, że tylko w przypadku, gdy podjęte czynności egzekucyjne okazały się bezskuteczne, wierzyciel będący organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego. W rozpoznawanych sprawach bezspornym jest, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chrzanowie przed przekazaniem tytułów wykonawczych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Oświęcimiu nie prowadził Postępowania egzekucyjnego. Świadczy o tym m.in. brak w tytułach wykonawczych przekazanych do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oświęcimiu, klauzuli organu egzekucyjnego (Dyrektora Oddziału ZUS w Chrzanowie) o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Przy czym brak takiej klauzuli stanowi podstawę do zwrotu tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut podnoszony przez Skarżącego, że żaden przepis ustawy egzekucyjnej nie upoważnia organu uprawnionego do prowadzenia egzekucji do doręczenia odpisu tytułu wykonawczego bez dokonania jednocześnie konkretnych czynności egzekucyjnych, albowiem żaden też przepis ustawy egzekucyjnej nie obliguje organu egzekucyjnego do podejmowania czynności wykonawczych bezpośrednio i natychmiast po doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego. Treść § 6 ust. 5 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów wskazuje na konieczność wykazania przez dyrektora oddziału ZUS, że podjęte przez niego czynności egzekucyjne w toku postępowania egzekucyjnego okazały się bezskuteczne. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chrzanowie nie wykazał także w sposób wiarygodny, że podejmowane były jakiekolwiek czynności rozpoznawcze w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego z wykorzystaniem posiadanych uprawnień. Pismo kierowane do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, informujące, że brak jest możliwości prowadzenia przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie są wystarczającym dowodem, że takie czynności zostały w ogóle podjęte. Sąd nie podziela również stanowiska Skarżącego, że podstawą prawną do przekazania tytułów wykonawczych właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego jest § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów, według którego jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na terenie, którego znajduje się majątek zobowiązanego. Przepis ten daje możliwość zmiany właściwości miejscowej organu egzekucyjnego z uwagi na kryterium Położenia majątku zobowiązanego. Jednakże skorzystanie z tego przepisu Determinowane jest posiadaniem wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. Tymczasem jak wynika z akt sprawy za przekazaniem tytułów wykonawczych do naczelnika urzędu skarbowego nie poszły ze strony Dyrektora Oddziału ZUS żadne informacje o istnieniu na ich terenie majątku należącego do zobowiązanych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że skoro ustawodawca przyznał uprawnienia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego innym poza naczelnikiem urzędu skarbowego organom, to jego intencją było, aby wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym podjął postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie i wykorzystał przyznane mu uprawnienia na każdym etapie postępowania egzekucyjnego w tym środki egzekucyjne. Dopiero, gdy prowadzona przez niego egzekucja okaże się bezskuteczna może przekazać tytuły wykonawcze do realizacji właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego. W tym stanie sprawy w ocenie Sądu Naczelnik Urzędu Skarbowego zasadnie odmówił przyjęcia przedmiotowych tytułów wykonawczych do realizacji wykorzystując tryb określony w art. 26 par. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zakres kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc, że Sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem, Sąd sprawdza, czy wydanie decyzji nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, procesowego, a naruszenie prawa mające lub mogące mieć wpływ na wynik sprawy skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji zgodnie z przepisem art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W związku z powyższym, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego lub procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając ją za zgodną z prawem, skargę oddalił na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).