III SA/Wr 36/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący: Sędzia NSA - Krystyna Anna Stec Sędziowie: Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska Asesor WSA - Anetta Chołuj (sprawozdawca) Protokolant: prakt. - Dagmara Warwas po rozpoznaniu w dniu 23 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. Oddział Zamiejscowy w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że wymieniona w pkt I decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. z 1998r. Dz. U. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] nr [...] - o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu - ujętej w pozycji 15 Wykazu chorób zawodowych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia - w zakresie ustaleń faktycznych - organ odwoławczy podał, że jak ustalono - A. P. pracował na stanowiskach: kowala, mechanika maszyn rolniczych, montera, spawacza, ślusarza w latach 1962-1997 w różnych zakładach, w narażeniu na hałas przekraczający dopuszczalne wartości. W związku z podejrzeniem choroby zawodowej chory został poddany badaniom w Poradni Chorób Zawodowych w L. DWOMP we W., które w dniu [...] zakończyły się wydaniem orzeczenia lekarskiego o nie rozpoznaniu uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. W uzasadnieniu tego orzeczenia lekarskiego wskazano, że na podstawie badań audiometrycznych stwierdzono głęboki, obustronny przewodzeniowo - odbiorczy ubytek słuchu, natomiast w rozszerzonej o audiometrię impedancyjną, badanie BERA, diagnostyce audiologicznej, wykazano brak korelacji z audiometrią tonalną. Następnie A. P. skierowano na badania w trybie odwoławczym do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W wyniku badań stwierdzono zaburzenia percepcji bodźców akustycznych obustronnie typu odbiorczego. Przesunięcie progu słuchu określone dla częstotliwości 1000, 2000, 4000Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi dla ucha prawego 24 dB a dla ucha lewego 25 dB. Wykonana audiometria tonalna wykazała ubytki słuchu szczególnie w zakresie wysokich częstotliwości, charakterystyczne dla niedosłuchu odbiorczego. Uzyskano w audiometrii impedancyjnej tymponogramy typu A obustronnie oraz zachowane obustronnie odruchy z mięsni strzemiączkowych, co świadczy o braku patologii ucha środkowego obustronnie. Próba nadprożowa, próba SISI, osiąga niskie wartości, co wyklucza lokalizację ślimakową ubytku słuchu, typową dla przewlekłego urazu akustycznego. W wyniku przeprowadzonej diagnostyki stwierdzono, iż wielkość niedosłuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. Organ I instancji powołując w uzasadnieniu swojej decyzji treść powyższych orzeczeń stwierdził, iż wobec braku rozpoznania choroby zawodowej przez jednostki lekarskie nie ma podstaw do uznania u A. P. choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 Wykazu. W konkluzji rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że w orzeczeniu lekarskim WOMP we W. Oddział w L. jest informacja, że pracownik od wielu lat był leczony z powodu choroby Meniere-a. Instytut w S. w karcie wypisowej ze szpitala określa rok 1973 jako rok, w którym pracownik po raz pierwszy leczony był szpitalnie w oddziale neurologicznym z rozpoznaniem choroby Meniere-a. Zdaniem organu z klinicznych objawów tej jednostki chorobowej wynika, że charakterystyczne są nagłe, trwające kilka minut do kilku godzin epizodyczne napady zawrotów głowy z szumem w uszach, postępującą utratą słuchu typu odbiorczego i szumami usznymi, a objawy związane są z ogólnym poszerzeniem labiryntu (struktura anatomiczna ucha wewnętrznego) błoniastego.(Podręcznik diagnostyki i terapii "MSD Manuał" Urban i Partner - Wrocław 1995). Uszkodzenie słuchu z powodu narażenia na hałas ma odmienny mechanizm niż z powodu choroby Meniere-a. Uszkodzenie słuchu z narażenia na hałas powoduje bowiem zanik komórek rzęskowych w organie Coriego. Instytut wskazał, iż próba nadprożowa, próba SISI osiąga niskie wartości co wyklucza lokalizację ślimakową ubytku słuchu, typową dla przewlekłego urazu akustycznego. Jak wywodził organ Inspekcja Sanitarna jak też jednostki orzekające w sprawie choroby zawodowej nie kwestionują narażenia A. P. na ponadnormatywny hałas. Jednak sam fakt pracy w narażeniu na dany czynnik szkodliwy jest niewystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej. Od decyzji organu II instancji A. P. złożył skargę, w której wyjaśnia, iż pracował w narażeniu na hałas przez wiele lat. Nie zgadza się z przyjętym przez organy stanowiskiem, że ubytek słuchu jest konsekwencją stwierdzonej u niego choroby Meniere-a. Twierdzi, iż chorobę tę stwierdzono u niego w 1973 r. jednak nigdy więcej nie miał nawrotów tej choroby. Również jednostki orzecznicze nie stwierdziły u niego obecnie tej choroby. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oceniając zaskarżoną decyzję, w świetle powyżej wskazanych kompetencji, należy stwierdzić, iż narusza ona prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materialno - prawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi stanowią unormowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Na mocy § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do tego aktu prawnego pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Ustalenie istnienia dwóch przesłanek, czyli rodzaju choroby wymienionej w Wykazie oraz związku między tą chorobą , a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy - winno nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury. W przypadku A. P. , chodziło o wykazanie (lub wykluczenie) uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem, a więc schorzenia wymienionego w pkt. 15 wykazu chorób zawodowych, ujętych w załączniku do wcześniej już przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że prowadząc w tym kierunku postępowanie wyjaśniające organy administracji publicznej zobowiązane są do respektowania zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle art. 7 K.p.a. orzekające organy stają na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny (art. 80 kpa), czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej oceny zgromadzonych dowodów nie oznacza że może być ta ocena przeprowadzona w sposób dowolny. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie zastosowały się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy. Z motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że decyzje oparto na podstawie orzeczeń lekarskich w sprawie choroby zawodowej, o których mowa w § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Tego rodzaju orzeczenia lekarskie mają bez wątpienia walor opinii biegłych, które wymienione zostały w art. 84 § 1 Kpa, stanowiąc dowód w rozumieniu art. 75 § 1 Kpa. Dowód ten jak każdy inny, podlega ocenie organu orzekającego, stosownie do art. 80 p 1 Kpa, a zatem przedmiotowe orzeczenie lekarskie powinno być jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości by mogło zostać uznane za miarodajne. Tryb ustalenia choroby zawodowej nie oznacza, że organ jest bezwzględnie związany orzeczeniem jednostki właściwej do rozpoznania choroby. Prowadziłoby to do tego , że organ tylko formalnie podejmowałby decyzję. Orzeczenie jednostki właściwej do rozpoznania choroby zawodowej jest poddane pełnej swobodnej ocenie organu orzekającego, który musi w uzasadnieniu decyzji wykazać dlaczego ten dowód przyjął za wiarygodny. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji takiej oceny brak. Przede wszystkim uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest sprzeczne z orzeczeniem Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. oraz z uzasadnieniem decyzji organu I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ II instancji za przyczynę uszkodzenia słuchu u skarżącego przyjął chorobę Meniere-a pomimo, iż ani wskazana jednostka orzecznicza odwoławcza w swoim orzeczeniu lekarskim z dnia 2 października 2003 r. nie rozpoznała u A. P. tej jednostki chorobowej. Co prawda w orzeczeniu lekarskim WOMP we W. Oddział w L. jest informacja, że pracownik leczony był z powodu choroby Meniera, jednak ani jednostka orzecznicza II stopnia ani organ I instancji nie odnieśli stwierdzonego u skarżącego ubytku słuchu do "rozpoznanej" u niego w 1973 r. choroby Meniere-a. Niczym nie poparte są wywody organu, zawarte w uzasadnieniu decyzji, że rozpoznane u skarżącego dolegliwości związane są z chorobą Meniere-a. Nie wynika to z wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich a organ administracyjny nie posiada specjalistycznej wiedzy w tym zakresie. Nadto należy podkreślić że skarżący w skardze wskazał, iż nigdy nie chorował na chorobę Meniere-a oraz podkreślił, iż również jednostki orzecznicze nie rozpoznały u niego tej jednostki chorobowej. Organ w odpowiedzi na skargę nie ustosunkował się do tej okoliczności podnoszonej przez skarżącego. Również na rozprawie tut. Sądu wyjaśnił, iż powodem hospitalizacji w 1973 r. był uraz akustyczny, gdyż pamięta że w dniu, w którym został odwieziony do szpitala pracował w takim hałasie, że szyby w oknach pękały. Żadna z jednostek medycznych, które badały skarżącego w toku postępowania, nie stwierdziły, że rozpoznane u skarżącego dolegliwości są charakterystyczne dla przebiegu choroby Meniere-a. W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł absolutnie poprzestać na arbitralnym przesądzeniu - wbrew uzasadnieniu decyzji organu i instancji - że przyczynę uszkodzenia słuchu A. P. stanowiła choroba Meniere-a. Skarżący twierdzi zresztą , że takiego schorzenia nie przebył. Organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił tej kwestii w prowadzonym postępowaniu odwoławczym pomimo, iż ma obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Tymczasem redakcja § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. w związku z art. 7 kpa zakreśla ramy interpretacyjne tego przepisu w ten sposób, że odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona tylko wtedy, gdy analiza wszystkich czynników oceny wymienionych w § 1 ust. 2 rozporządzenia daje podstawę do negatywnego dla zainteresowanej strony wnioskowania tj. wówczas, gdy ustalone okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy stanowią dostateczna podstawę do wyłączenia związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1988 r., III PRN 6/88). Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym rozpoznawanej sprawy brak w istocie nie budzącego wątpliwości dowodu, który pozwalałby na jednoznaczne wykluczenie istnienia związku przyczynowego między pracą strony w narażeniu na ponadnormatywny hałas, a stwierdzonym u A. P. obustronnym uszkodzeniem słuchu. Reasumując, wypada stwierdzić, że dotychczasowe postępowanie dowodowe nie doprowadziło do usunięcia wskazanych wątpliwości a przede wszystkim nie wyjaśniło czy skarżący chorował bądź choruje na chorobę Meniere-a, i jaki to ma wpływ na stwierdzony u niego ubytek słuchu, czyniąc tym samym niezgodne ze stanem faktycznym sprawy rozstrzygnięcie organu II instancji. Warto w związku z tym zwrócić organu uwagę na treść wyroku z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Wr 1200/98 (LEX nr 45833), w którym NSA trafnie zauważył, że organ nie może oprzeć swego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia jej w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem okoliczności jakie winny być w opinii ustalone. Takie właśnie kroki powinien był przedsięwziąć organ w rozpoznawanej sprawie, w celu wyjaśnienia zarysowanych wątpliwości, chcąc wywodzić, iż uszkodzenie słuchu u skarżącego nastąpiło wskutek wystąpienia u niego choroby Meniere-a. Godzi się w tym miejscu zauważyć, iż uszkodzenia narządów otolaryngologicznych mogą powstać w następstwie wypadków przy pracy. Typowymi przykładami takich nagłych zdarzeń lub zachorowań są: ostry uraz akustyczny ( na ogół wskutek wybuchu), oparzenia błony bębenkowej oraz innych struktur ucha środkowego i wewnętrznego iskrą spawalniczą bądź kawałkiem rozżarzonego metalu ( u spawaczy lub hutników); przejawiają się one przewodzeniowym, odbiorczym bądź mieszanym typem ubytku słuchu. Wypadek przy pracy w warunkach przemysłowych może również przebiegać jako wstrząśnienie błędnika, z burzliwymi objawami dysfunkcji, przypominającymi chorobę Meniere-a (por. Choroby zawodowe po redakcją prof. Kazimierza Marka, Wydawnictwo Lekarskie PZWL str. 437). Z powołanych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - uchylono zaskarżoną decyzję. Postanowienie, co do wykonania decyzji (pkt II wyroku) zapadło zgodnie z art. 152 w/w ustawy