VII SA/Wa 73/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Asesor WSA Anna Tarnowska - Mieliwodzka, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2005 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej. pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...]z dnia [...]marca 2003 r. Wójt Gminy [...]zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla A. K. na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz osadnika ścieków, szczelnego bezodpływowego (szamba), na działce nr ew. [...]położonej przy ulicy [...] we wsi [...]w gminie [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła W. S. Decyzją z dnia [...]września 2004 r. Wojewoda [...]na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...]nr [...]z dnia [...]marca 2003 r. W uzasadnieniu podał, że budynek mieszkalny na który udzielono pozwolenie na budowę znajduje się w odległości 1,5 m od granicy działki skarżącej. Ponieważ lokalizacja inwestycji nie wynika z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz inwestycja nie graniczy z budynkiem istniejącym na sąsiedniej działce w odległości mniejszej niż 3 m w związku z czym nie spełnia wymogów § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie. Dlatego też decyzja z dnia [...]marca 2003 r. spełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., tzn. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...]listopada 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Warunkiem uznania, że wystąpiło naruszenie prawa jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, a stwierdzone wady muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym a nie subiektywnym. Sporny budynek został zaprojektowany 1,5 m od granicy działki stanowiącej własność W. S. Kwestie odległości budynków wznoszonych od granicy działki reguluje przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściwy organ architektoniczno-budowlany mógł zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę spornego budynku mieszkalnego w odległości mniejszej niż ukazana w ust. 3 rozporządzenia tj. w odległości 1.5m od granicy z działką sąsiednią pod warunkiem, iż zostały spełnione przesłanki zawarte w § 12 ust.7 warunków technicznych. Ponieważ nie zostały one spełnione organ II instancji stwierdził, że decyzja Wójta Gminy [...]z dnia [...]marca 2003 r. nr [...]r. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 7 warunków technicznych i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż zawiera wadę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K. Skarżąca podała, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, a przy rozpatrywaniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę stawianych zarzutów oraz aktualnego stanu faktycznego, że budynek został już wybudowany. W uzasadnieniu skargi A. K. powołała uchwałę Sądu Najwyższego III AZP 23/93, że : "zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 §1 k.p.a.". Wyjaśniła, że budowę domu na swojej działce rozpoczęła na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, która jest prowadzona zgodnie z projektem budowlanym i warunkami określonymi w tym pozwoleniu. Ponadto w chwili obecnej nie posiada żadnego mieszkania, a budynek który wybudowała stanowić będzie dla całej rodziny miejsce stałego zamieszkania. Skarżąca stwierdziła, że jej budynek to nie samowola budowlana i nie ma możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, bo przesunięcie budynku na odległość 3 m od granicy z działką sąsiednią jest niemożliwe. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba zaznaczyć, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.Art. 156.§ 1. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie każde jednak, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. akt III ARN 22/95). W niniejszej sprawie organ I instancji, a zanim i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, podał przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. t.j. – rażącego naruszenia prawa, a konkretnie § 12 ust 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten w brzmieniu z dnia wydawania decyzji dopuszcza sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź ściana zewnętrzna bez otworów budynku wznoszonego będzie usytuowana w odległości nie mniejszej od granicy z sąsiednią działką niż najbardziej do granicy zbliżony punkt ściany zewnętrznej budynku istniejącego, znajdującej się w odległości mniejszej niż 3 m, a wznoszony budynek będzie usytuowany w prostopadłym do granicy pasie terenu, o szerokości wyznaczonej przez część budynku istniejącego, położoną w odległości do 3 m od granicy, a także będzie miał wysokość nie większą niż ma budynek istniejący w odległości do 3 m od granicy. W niniejszej sprawie niewątpliwie przy wydawaniu pozwolenia na budowę doszło do naruszenia prawa, gdyż budynek skarżącej posadowiony jest w odległości 1,5 m od granicy działki, bez spełnienia pozostałych wymogów zawartych § 12 ust 7 w/w rozporządzenia. Jednakże zdaniem Sądu naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Jak już podkreślono wyżej rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Poza przesłankami oczywistości naruszenia prawa a także charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r. (OTK 2001/2/33) wskazał, iż w żadnym z przepisów prawa budowlanego nie sformułowano normy prawnej dotyczącej zabudowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej oraz przewidującej obowiązek uzyskania zgody na taką budowę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tak więc Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nawet sytuowanie budynku w granicy działki bez zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej jeżeli taka budowa nie ogranicza jego praw do zabudowy działki. Sąsiadka skarżącej wprawdzie obecnie nie ma zabudowanej działki, ale występując o prawo zabudowy swojej nieruchomości w przyszłości będzie na zasadzie równości korzystała z tych samych praw. Obowiązek równego traktowania stron wynika z art. 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca A. K. powołuję się wprawdzie na odosobniony wyrok Sądu Najwyższego z 1993 r., którego stanowiska Sąd nie podziela. Utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest takie, że wybudowanie budynku jest stanem faktycznym a nie stanem prawnym i nie oznacza, że zrealizowanie inwestycji w oparciu o ostateczną decyzje o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Na marginesie zauważyć należy, iż kwestię legalności budynku wybudowanego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego następnie stwierdzono nieważność rozstrzygnął już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazał on, iż decyzja o stwierdzeniu nieważności jest decyzją deklaratoryjną, co oznacza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie wywoływała skutków prawnych od chwili jej wydania. Jednakże decyzja dotknięta wadą nieważności wywoływała określone skutki do chwili stwierdzenia jej nieważności i prawna ocena powstałej sytuacji musi uwzględniać tę okoliczność. Przykładowo, inwestor wybudował obiekt na podstawie pozwolenia na budowę i po ukończeniu budowy została stwierdzona nieważność tego pozwolenia. W takiej sytuacji niedopuszczalne byłoby uznanie, że obiekt został wybudowany bez pozwolenia (zob. wyrok NSA z 12 maja 1998 r., IV SA 1419/96; wyrok NSA z 23 grudnia 1999 r., IV SA 2144/97). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 powołanej wyżej ustawy.