VII SA/Wa 1374/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Asesor WSA Anna Tarnowska – Mieliwodzka, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2005 r. sprawy ze skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., II. stwierdza nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz postanowienia tegoż organu z dnia [...]listopada 2003 r., III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Terenowy przy ul. Z. w L. przeprowadzenie okresowych kontroli, o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit c i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w K. przy ul. C., w terminie do 19 grudnia 2003 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa uchylił swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2003 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność w/w postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2003 r. W uzasadnieniu stwierdził, że postanowienie uchylające organu I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W podstawie prawnej organ I instancji powołał się na przepisy art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa dotyczące wznowienia postępowania. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten jednak zgodnie z art. 126 kpa nie dotyczy postanowień, na które nie przysługuje zażalenie, co z kolei wynika z art. 62 prawa budowlanego. Z tych względów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie miał podstaw prawnych, aby wznowić postępowanie. Ponadto w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązek nałożony w postanowieniu z dnia [...] listopada 2003 r. na Wojskową Agencję Mieszkaniową jest zgodny z prawem, gdyż zgodnie z art. 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. obowiązek taki może być nałożony na właściciela lub zarządcę budynku. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że rozstrzygnięcia wydawane przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 62 ust. 3 prawa budowlanego są decyzjami. Jednak użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji jeżeli jest to zgodne z art. 104 kpa. Zatem błędnie przyjął organ wojewódzki, iż w stosunku do postanowienia (decyzji) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2003 r. nie mogło być prowadzone postępowanie wznowieniowe. W myśl art. 151 § 1 pkt 2 organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, która uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. orzekł tylko o uchyleniu swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] listopada 2003 r., nie wydał natomiast nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, z tych względów postanowienie to rażąco narusza art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wojskowa Agencja Mieszkaniowa. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., a także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. Aktom tym zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenia przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy prawo o notariacie, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 28 kpa, art. 76 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż podniesione zostały w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdzającą nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2003 r., którym uchylone zostało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nakazujące Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przeprowadzenie okresowych kontroli, o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zarówno organ I instancji jak i organ II instancji orzekające w trybie stwierdzenia nieważności, argumentując swe stanowisko zasadnie wskazały, iż tryb ten stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 kpa i może on mieć zastosowanie jedynie w tych przypadkach, gdy decyzja administracyjna dotknięta jest w sposób nie budzący wątpliwości jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa. Jedną z przesłanek jego zastosowania - zawartą w pkt 2 powołanego przepisu - jest zaś wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organy zasadnie podniosły także, że postępowanie to ma na celu jedynie rozstrzygniecie o istnieniu bądź nieistnieniu przesłanek stwierdzenia nieważności, nie może ono natomiast prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu organy te kontrolując rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2003 r. oraz z dnia [...] grudnia 2003 r. nie dostrzegły jednak wielu naruszeń przepisów postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie mogą się ostać. W obrocie prawnym nie mogą pozostać również w/w rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z uwagi na to, iż naruszają one rażąco prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Bezspornym jest, iż właściwy organ może na podstawie art. 62 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska – nakazać przeprowadzenie w każdym terminie, okresowej kontroli, dokonywanej co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budowli, instalacji i urządzeń itp. Rozstrzygnięcia wydawane przez organy nadzoru budowlanego w trybie powołanego przepisu winny jednak – jak trafnie zauważył organ odwoławczy orzekający w trybie nieważnościowym - przybierać formę decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie zaś rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., którym organ ten orzekł na podstawie art. 62 ustawy Prawo budowlane o obowiązku przeprowadzenia okresowych kontroli przybrało postać postanowienia (postanowienie z dnia [...] listopada 2003 r.). Zgodzić się trzeba z argumentacją przedstawioną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż użycie tej, czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest – to zgodnie z art. 104 kpa – akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym "o uznaniu danego aktu za decyzję administracyjną przesądza treść, a nie nazwa (forma)" tego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001 r. III SAB 34/01 LEX nr 79247). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zarówno pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i stanowisko organu wyrażone w tej kwestii. Zdaniem Sądu nie należy jednak bagatelizować nazw aktów administracyjnych. Zwrócić trzeba uwagę na to, iż zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącym sprawę w danej instancji. Natomiast postanowienie jest aktem wydawanym w toku postępowania i dotyczy tylko poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, nie rozstrzyga o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 kpa). Można więc powiedzieć, iż postanowienia różnią się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia, w zasadzie nie dotykają one istoty sprawy, lecz przesadzają o poszczególnych czynnościach procesowych. Z podanych definicji, w sposób nie budzący wątpliwości wynika więc, iż zupełnie inna jest istota oraz cel tych aktów i nie mogą być one przez organ orzekający w sprawie stosowane zamiennie. Ponadto zauważyć trzeba, iż uznanie pisma, czy czynności organu administracji publicznej za decyzję, nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania tego pisma lub czynności do kategorii decyzji, jeżeli pismo lub czynność nie będą posiadały minimum elementów wymaganych przez przepisy prawa procesowego dla tego rodzaju indywidualnych aktów prawnych. Przepis art. 107 § 1 kpa stanowi, iż decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, iż do niezbędnego minimum elementów pozwalających zakwalifikować dany akt jako decyzję administracyjną należą: oznaczenie organu administracji, od którego akt pochodzi, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis upoważnionego pracownika. Podkreśla się również, iż istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 kpa jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji – w/w minimum elementów - brak zaś niektórych tylko elementów jak np. pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia jest podstawą do stwierdzenia wad decyzji. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2003 r. nie dość, że przybrało niewłaściwą formę tj. postanowienia, to nie zawierało w ogóle pouczenia o przysługujących stronom postępowania środkach zaskarżenia. Zauważyć należy, iż co prawda zgodnie z art. 112 kpa błędne pouczenie w rozstrzygnięciu organu co do przysługującego stronie środka zaskarżenia albo brak takiego pouczenia nie może szkodzić stronie, to jednak fakt nie pouczenia w tej kwestii stanowi ograniczenie prawa stron do obrony. Podkreślić należy, iż zawarcie pouczenia o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia w uzasadnieniu decyzji, czy postanowienia jest skutecznym sposobem pouczenia strony o jej prawach. A zgodnie z zasadą obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej zawartą w art. 9 kpa, organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron oraz zobowiązane są czuwać nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny im udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zdaniem Sądu, organ II instancji działający w trybie nadzoru trafnie zauważył, iż zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 kpa, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa - orzekając w trybie wznowienia postępowania administracyjnego - winien wydać decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub. art. 145a kpa i jednocześnie winien wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zaś w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2003 r. orzekł jedynie o uchyleniu swego postanowienia z dnia [...] listopada 2003 r. i nie wydał jednocześnie nowego rozstrzygnięcia, którym orzekłby o istocie sprawy. Tym samym więc rażąco naruszył art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdzić trzeba jednak, iż organy kontrolujące w trybie nadzoru rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego nie zauważył, iż nie tylko postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2003 r. winno przybrać formę decyzji, ale także formę taką powinno przybrać postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2003 r. Ponadto nie zauważyły, iż rozstrzygniecie to zostało wydane w trybie wznowienia postępowania, który to tryb w niniejszej sprawie nie został w ogóle uruchomiony. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia. Dopiero wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). W aktach niniejszej sprawy brak jest postanowienia orzekającego w tym przedmiocie, dlatego też należało uznać, iż postępowanie administracyjne nie zostało w ogóle wznowione. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, iż rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie tego organu z dnia [...] listopada 2003 r. rażąco naruszają prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnione naruszenie w/w przepisów prawa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2003 r. i postanowienia tegoż organu z dnia [...] listopada 2003 r. stwierdzono z mocy art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 3 -cim wyroku.