I SA/Wa 1553/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2005 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. G. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podało, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. przyznał G. G. w miesiącu wrześniu oraz w październiku 2004 r. dwa zasiłki celowe po [...] zł, z przeznaczeniem na żywność i środki czystości. Przyznanie zasiłków w tej wysokości organ pierwszej instancji uzasadnił dużą ilością osób zgłaszających się po pomoc oraz ograniczoną wysokością środków finansowych pozostających w jego dyspozycji. Z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wynika, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593) zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkania, a także kosztów pogrzebu. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalenia tej wysokości. Wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przeznaczony, a z drugiej strony - możliwości finansowe ośrodka. Organ pierwszej instancji dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na realizację zadań własnych, zbyt niskimi w stosunku do zgłaszanych potrzeb. Przy tak ograniczonych środkach przeznaczonych na pomoc społeczną ośrodek musi uwzględniać hierarchię potrzeb wszystkich osób ubiegających się o tę pomoc, przede wszystkim osób starszych, osób długotrwale chorych, rodzin bez żadnego źródła dochodu, jak też zasoby środków, którymi dysponuje w ciągu roku budżetowego na te cele. Zdaniem organu administracji, pomoc społeczna stanowi źródło wsparcia w trudnych sytuacjach życiowych dla bardzo wielu osób i rodzin. Jednakże osoby korzystające z pomocy nie mogą oczekiwać, że ośrodek pomocy przyzna im zasiłek w takiej wysokości, która pokryłaby w całości ich miesięczne wydatki, nawet jeśli są to wydatki na najbardziej niezbędne i podstawowe potrzeby życiowe, ponieważ środki pozostające w dyspozycji ośrodka są ograniczone. Pomoc społeczna pomaga w pokonywaniu trudnych sytuacji, ale nie może być traktowana jako stałe i jedyne źródło dochodu, i nie może zastąpić własnych działań zmierzających do poprawy swojej trudnej sytuacji życiowej. Świadczenia z pomocy społecznej stanowią tylko dodatkową formę wsparcia, są pomocą doraźną i przyznawane są jedynie na okres przejściowych trudności. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G. G., i w obszernej skardze opisał swoją trudną sytuację życiową - mieszka sam, nie pracuje i nie otrzymuje żadnej pomocy; zarzucił, że przyznane mu zasiłki są zbyt małej wysokości i na zbyt krótki okres czasu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest przyznanie zasiłku, w ocenie skarżącego, w zbyt niskiej wysokości. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. przyznał G. G. na miesiąc wrzesień i październik 2004 r. dwa zasiłki celowe po [...] zł, z przeznaczeniem na żywność i środki czystości, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania G. G. – utrzymało mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoją decyzję organ pierwszej instancji stwierdził, że z pomocy społecznej, dla zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, może zostać przyznany zasiłek celowy, który nie jest świadczeniem obligatoryjnym, lecz fakultatywnym, a zatem Ośrodek nie ma obowiązku zaspokojenia w pełni zgłoszonych potrzeb. Wysokość przyznanych świadczeń uzależniona jest zarówno od potrzeb wnioskodawcy, jak również od możliwości finansowych Ośrodka pozwalających na zaspokojenie tych potrzeb. Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (...), w celu zaspokojenia niezbędnej pomocy bytowej może być przyznany zasiłek celowy. A zatem, organ pomocy społecznej może przyznać taki zasiłek, ale nie musi, nawet wtedy, jeżeli osoba ubiegająca się o przyznanie spełnia kryteria określone w ustawie. Oznacza to, że decyzja organu pomocy społecznej przyznająca ten zasiłek podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego (swobodnego uznania). Uznanie administracyjne jest przejawem szerzej pojmowanej władzy dyskrecjonalnej, przeciwstawianej władzy związanej; istotą dyskrecjonalności jest wybór – przeciwieństwem konkretny obowiązek (vide: Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. III, Zofia Duniewska, Barbara Jaworska-Dębska, Ryszarda Michalska-Badziak, Ewa Olejniczak- Szałowska, Małgorzata Stahl, Difin. Warszawa 2004, str. 76-82). Jednakże, organ administracji, mając możliwość, a nie obowiązek przyznania zasiłku, nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany zarówno przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (art. 2 – "Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.", art. 7 – "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." , art. 32 – "1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. ....") jak również przepisami kpa – art. 7, 77, 80. Reguły określające zasady prawidłowego wykonywania władzy dyskrecjonalnej sformułowano również w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, jest to, np. zasada niedyskryminowania, współmierności, obiektywności, uczciwości, zakaz nadużywania uprawnień. Zakres kontroli decyzji uznaniowych ogranicza się do oceny legalności decyzji, ale uzasadnienie decyzji uznaniowej musi wskazywać motywy potwierdzające zasadność dokonanego przez organ rozstrzygnięcia i nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach. Organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z art. 7 kpa, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (wyrok NSA z dnia czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981/1/57). Tak więc uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu wypływające z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (...), jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wyżej omówionych kryteriów, ponieważ jest zbyt ogólnikowe i zarówno organ drugiej instancji jak również Sąd nie mógł ocenić, czy organ pomocy społecznej wydając decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego; ponadto, uzasadnienie nie wskazuje faktów, które organ pierwszej instancji uznał za udowodnione, ani dowodów, na których się oparł, przez co narusza art. 107 § 3 kpa. W tej sytuacji należy stwierdzić, że uchybienia te są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.)., orzeczono jak w sentencji.