I OSK 47/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Henryk Dolecki, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Grażyny S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2004 r. sygn. akt 4/II SA/Po 329/02 w sprawie ze skargi Grażyny S. na decyzję Wojewody W. z dnia 15 stycznia 2002 r. (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz Grażyny S. kwotę 200 zł /dwieście/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 września 2004 r., 4/II SA/Po 329/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Grażyny S. na decyzję Wojewody W. z dnia 15 stycznia 2002 r. (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia 11 września 2001 r. Starosta W. orzekł utratę u Grażyny S. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych przyznanego jej decyzją z dnia 7 marca 2001 r. oraz zobowiązał ją do zwrotu wypłaconego jej zasiłku za okres od 15 marca do 31 lipca 2001 r. w kwocie 2.109,40 zł. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, iż strona od dnia 14 listopada 1995 r. prowadziła działalność gospodarczą, a więc już w chwili rejestracji nie spełniała warunków do uzyskania statusu bezrobotnego, a w okresie od 15 marca do 31 lipca 2001 r. nienależnie pobierała zasiłek. Pismem z dnia 25 września 2001 r. Grażyna S. wniosła o umorzenie zobowiązania pieniężnego w kwocie 2.109,40 zł, gdyż nie została poinformowana o tym, iż zawieszenie działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z nieprowadzeniem jej w ogóle. Starosta W. decyzją z 21 listopada 2001 r. rozłożył stronie na 6 rat spłatę nienależnie pobranego zasiłku. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę W. decyzją z dnia 15 stycznia 2002 r. W uzasadnieni Wojewoda powołał się na art. 28 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ zgodnie, z którym osoba, która pobrała nienależne świadczenie zobowiązana jest je zwrócić w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Odwołująca się w dniu 7 marca 2001 r. złożyła oświadczenie, iż nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej. Dodano, iż przedmiotowa decyzja ma charakter decyzji związanej, a więc nie ma mowy o jej uznaniowym charakterze. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o umorzenie spłaty nienależnie pobranego zasiłku, podnosząc ponownie, iż nie była poinformowana o tym, że zawieszenie działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z jej nieprowadzeniem i powoduje ustanie prawa do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu swojego wyroku podniósł, iż argumenty skarżącej dotyczące braku odpowiedniego pouczenia o skutkach zawieszenia działalności gospodarczej mogłyby stanowić podstawę do uchylenia decyzji Starosty W. z dnia 11 września 2001 r. w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz nałożenia obowiązku spłaty. Skarżąca jednak nie złożyła odwołania od tej decyzji, która wobec tego stała się ostateczna i nie może być ona przedmiotem postępowania przed Sądem. Ponadto podzielono stanowisko organów administracji, iż wskazana przez skarżąca sytuacja życiowa - wychowywanie dwóch nastoletnich córek i ich utrzymywanie nie uzasadnia umorzenia postępowania w zakresie spłat nienależnie pobranego świadczenia. W skardze kasacyjnej Grażyna S. reprezentowana przez adwokata zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 183 par. 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej - p.p.s.a. - przez pozbawienie strony możności obrony swych praw; - art. 6 p.p.s.a. przez nieudzielenie skarżącej działającej bez pełnomocnika wskazówek, co do czynności postępowania; - art. 134 par. 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a wręcz uznanie, że skarżąca zaskarżyła jedynie rozstrzygnięcie co do rozłożenia na rat spłaty nienależnie pobranego zasiłku, podczas, gdy z akt sprawy wynika, że skarżyła ona rozstrzygnięcie co do uznania jej za osobę winną zwrotu pobranego zasiłku, gdyż po wydaniu decyzji z 11 września 2001 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz zwrocie pobranego zasiłku, skarżąca złożyła w dniu 25 września 2001 r. odwołanie wnosząc o umorzenie zobowiązania pieniężnego z tego tytułu, tym samym zaś decyzja Starosty z 21 listopada 2001 r. była bądź "kontynuacją ww. pierwszej zaskarżonej decyzji" albo wydana została przez organ niewłaściwy; 2. naruszenie prawa materialnego to jest art. 28 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdzialaniu bezrobociu przez jego niewłaściwe zastosowanie to znaczy przyjęcie, iż skarżąca, mimo iż nie została prawidłowo pouczona o okolicznościach, które powodują utratę statusu osoby bezrobotnej winna jest dokonać zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. Mając na uwadze podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, iż zaskarżono jedynie decyzję organu odwoławczego z 15 stycznia 2002 r. natomiast, że decyzja dotycząca utraty statusu bezrobotnego i samego obowiązku spłaty nie została zaskarżona. Skarżąca działając bez fachowego pełnomocnika zakwestionowała jednak w dniu 25 września 2001 r. decyzję organu I instancji z dnia 11 września 2001 r. wnosząc o umorzenie zobowiązania. Tym samym skierowała wobec najważniejszej części tej decyzji swój protest. Pomimo tego organ I instancji nie przekazał sprawy organowi odwoławczemu lecz wydał drugą decyzje z 21 listopada 2001 r., w której rozłożył zobowiązanie skarżącej na raty, mimo iż zakwestionowała ona co do zasady decyzję z 11 września 2001 r. Dlatego nie ma racji Sąd i instancji uznając, iż zarzut braku pouczenia w zakresie okoliczności powodujących ustanie prawa do zasiłku mógł być podniesiony w zarzutach do decyzji z 11 września 2001 r. Skarżąca została w wyniku działań organów administracji i Sądu pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Działała ona bez zawodowego pełnomocnika i była przekonana, iż postępowanie przed Sądem I instancji dotyczyło zwrotu wypłaconego jej zasiłku. Podkreślono też, że skoro w terminie do złożenia odwołania skarżąca wniosła o umorzenie zobowiązania pieniężnego to sprawę powinien rozpatrzyć organ odwoławczy a nie organ I instancji. Skarżąca od chwili wydania pierwszej decyzji w sprawie składała pisma, w których podnosiła, że nie została poinformowana o tym, że, mimo iż nie prowadzi zawieszonej działalności gospodarczej zasiłek jej nie przysługuje. Błędne w tej sytuacji jest stanowisko Sądu, iż zaskarżono jedynie decyzję o rozłożeniu na rat nienależnie pobranego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a. Podniesiony w niej bowiem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 28 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie wskazuje, który z ustępów tego artykułu został naruszony przez Sąd I instancji. Tak postawiony zarzut, w warunkach związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia Sądowi rozpoznanie tego zarzutu. Nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 183 par. 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości obrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Zarzut ten nie posiada bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia. Jednak skoro podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania Sąd zobligowany był rozpoznać go - art. 183 par. 1 p.p.s.a. Okoliczność, że skarżąca w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym - przed sądem I instancji działała bez zawodowego pełnomocnika w żadnym przypadku nie świadczy o tym, że pozbawiono stronę możliwości obrony swoich praw. Mogła ona bowiem podobnie jak w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ustanowić sobie pełnomocnika z wyboru, względnie skorzystać z bezpłatnego poradnictwa prawnego świadczonego przez np. okręgowe rady adwokackie czy też zarządy Ligi Kobiet Polskich. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 6 p.p.s.a. bowiem on również nie został w skardze należycie uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać, w czym skarżąca dopatruje się naruszenia prawa procesowego skoro jej pełnomocnik nie raczył tego sprecyzować w skardze kasacyjnej. Rację jednak należy przyznać składającej skargę kasacyjna w zakresie naruszenia art. 134 par. 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd I instancji nie jest związany granicami skargi - winien więc badać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie tylko pod kątem wskazanych w niej naruszeń prawa, ale także ustalić, czy zaskarżona decyzja nie narusza innych niewymienionych w skardze przepisów obowiązującego prawa. Sąd I instancji nie do końca zrealizował wynikający z tego przepisu obowiązek. Nie zwrócił bowiem uwagi na okoliczność podniesioną w skardze kasacyjnej, że skarżąca w terminie do złożenia odwołania od decyzji Starosty W. z 11 września 2001 r. złożyła pismo, w którym wystąpiła o umorzenie zobowiązania w kwocie 2.109,40 zł, uzasadniając to faktem, iż nie została pouczona o tym, że zawieszenie działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z jej nieprowadzeniem. W takiej sytuacji obowiązkiem Starosty było ustalenie, czy pismo to należy traktować jako odwołanie od decyzji, czy też jako odrębny wniosek w trybie art. 28 ust. 8 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Konieczność takiego ustalenia potęgowało uzasadnienie tego wniosku, w którym, jak zresztą również w innych pismach /odwołanie i skarga/ zwracano uwagę na brak właściwego pouczenia o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania zasiłku. W myśl bowiem art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. fakt pouczenia o tych okolicznościach determinuje uznanie wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. Organy administracji nie mogą we własnym zakresie domniemywać woli strony, zwłaszcza działającej w postępowaniu samodzielnie. Jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołuje się na fakt, iż nie może zarzutu braku odpowiedniego pouczenia rozpoznać bowiem odnosi się on nie do zaskarżonej decyzji, lecz do ostatecznej decyzji z 11 września 2001 r. to kluczowe znaczenie dla sprawy ma ustalenie czy owa decyzja z 11 września 2001 r. rzeczywiście uzyskała przymiot ostateczności, czy też wniosek strony z 25 września 2001 r. był w istocie odwołaniem od tej decyzji. Jeżeli był on owym odwołaniem to decyzja z 21 listopada 2001 r. Starosty W. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości - art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa i jako taka, dotknięta jest wadą nieważności z tego przepisu. W konsekwencji zaś wadliwa byłaby także zaskarżona do Sądu decyzja Wojewody W. z 15 stycznia 2002 r. Okoliczności tych jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie rozważył. W tej sytuacji uznać trzeba trafność podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 par. 1 p.p.s.a. Co prawda w podstawie skargi kasacyjnej należało także, w takiej sytuacji postawić zarzut naruszenia art. 151 i 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, ale sam fakt postawienia trafnego zarzutu naruszenia art. 134 par. 1 p.p.s.a. przesądza o konieczności jego uwzględnienia Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 1 pkt 1 tej samej ustawy.