I SA/Wa 1301/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Maria Tarnowska (spr) Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2005 r. sprawy ze skargi K. M. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego gruntów warszawskich 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących K. M. i M. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. M. i M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] grudnia 1961 r., odmawiającego przyznania własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [....] w W., jednocześnie stwierdzając, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa - ponieważ wniosek o przyznanie własności czasowej do w/w nieruchomości złożony przez Urząd Likwidacyjny nie był skuteczny a orzeczenie z dnia [...] grudnia 1961 r. wydane zostało zgodnie z prawem i brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia. W dniu 11 sierpnia 2001 r. K. M. i M. G. złożyły wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] przywróciło skarżącym termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 17 marca 2004 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynęło pismo skarżącej K. M., która wskazała, że w postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.W. z dnia [...] grudnia 1961 r. nie brały udziału strony, oraz zakwestionowała pogląd o braku legitymacji urzędów likwidacyjnych do składnia wniosków o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) gruntów warszawskich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpatrując sprawę stwierdziło, że Urzędy Likwidacyjne nie były uprawnione do składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej, ponieważ nie miały do tego podstawy prawnej. Opinię taką w pełni potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 sierpnia 2000 r. sygn. akt I SA 1236/00: "Ani przepisy dekretu o gruntach warszawskich, ani też żadne inne przepisy rangi ustawowej obowiązujące w dacie złożenia wniosku nie legitymują urzędów likwidacyjnych do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich", oraz z dnia 2 września 1998 r. sygn. IV SA 1319/96: "Urzędy Likwidacyjne, działające na gruncie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), nie mogły reprezentować byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, objętych dekretem z dnia 26.X.1945 r. - w postępowaniu administracyjnym i sądowym." Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Urząd Likwidacyjny nie był umocowany do złożenia wniosku, a fakt, że toczyło się postępowanie nie sanuje ani nie konwaliduje braku wniosku. Organ administracji rozpoznaje każdy wniosek, niezależnie od tego, od kogo pochodzi. Jeżeli wniosek nie pochodził od strony, a ponadto upłynął termin do jego wniesienia, to decyzja organu, w której odmawia przyznania z tego powodu prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu z całą pewnością nie narusza rażąco prawa. Dotyczy to także zarzutu braku udziału strony w postępowaniu. Okoliczność ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ jest to wada postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, a nie wada tkwiąca w decyzji. Natomiast zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 marca 1988 r. sygn. akt I SA 636/87 publ. ONSA 1988/1/45: "Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 kpa, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 kpa)." Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły K. M. i M. G., zarzucając naruszenie art. 9 ust. 2 i art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym przez to, iż zaskarżone orzeczenie nie stanowi decyzji administracyjnej, a jest jedynie wewnętrznym aktem administracyjnym skierowanym do jednostki organizacyjnej organu administracyjnego (Oddziału Dochodów Państwowych Wydziału Finansowego w Warszawie), oraz, naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez nieuwzględnienie, że sposób korzystania dał się pogodzić z planem zabudowania, co stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżące podniosły, że orzeczenie z 14 grudnia 1961 r. celowo nie było skierowane do stron postępowania, ponieważ z góry założono nie doręczenie orzeczenia stronie, co stanowiło naruszenie art. 80 ust. 2 rozporządzenia, a celem tego orzeczenia było wyłącznie stworzenie dokumentu będącego podstawą do wystąpienia organu administracji do Sądu Powiatowego celem zmiany dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa. Ponadto, zdaniem skarżących, wniosek złożony przez Urząd Likwidacyjny w imieniu nieobecnego właściciela, ale już w orzeczeniu z 1961 r. powinien zostać stwierdzony brak legitymacji Urzędu Likwidacyjnego, a postępowanie podlegałoby umorzeniu z przyczyn wyłącznie proceduralnych a nie merytorycznemu rozpoznaniu w oparciu o przepisy prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] grudnia 1961 r. odmawiającego przyznania własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] w W. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku K. M. i M. G. z dnia 22 lutego 1995 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1961 r. dotyczącego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] [...], nr hip. [...], która była własnością A. K.; nieruchomość składała się z terenu o pow. [...] m² zabudowanego budynkami przemysłowymi, które z niewielkimi uszkodzeniami przetrwały działania wojenne; właściciel nieruchomości zginął w postaniu warszawskim i nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, w jego imieniu wniosek taki złożył Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1961 r. jako wydanego z naruszeniem prawa, a decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt administracyjnych, Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. "... jako ustawowy zarządca majątków opuszczonych w rozumieniu art. 1 Dekretu z dnia 3.III.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (...) reprezentuje prawa nieobecnego A.K. właściciela nieruchomości w. Nr. hip. [...] położonej przy ul. [...[ nr [...]..." wnioskiem z dnia 11 maja 1948 r. wystąpił do Zarządu Miejskiego w m. W. – Wydział Gospodarki Gruntami o przyznanie A. K. prawa własności czasowej. Prezydium Rady Narodowej m. W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1961 r. odmówiło "uprawnionemu reprezentowanemu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W." przyznania własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] w W. i równocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Państwa. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w dniu 11 maja 1948 r., a zatem pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), a orzeczenie administracyjne z dnia 19 grudnia 1961 r. powinno zostać wydane z zastosowaniem przepisów dotychczasowych, stosownie do art. 191 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168), zgodnie z którym, sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Prezydium Rady Narodowej m. W. rozpatrując zatem wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w W. z dnia 11 maja 1948 r. o przyznanie A.K. prawa własności czasowej, mogło, stosownie do art. 71 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (...), uznając, że skoro nie ma podstawy prawnej lub faktycznej do merytorycznego załatwienia sprawy będącej przedmiotem podania, pozostawić podanie bez załatwienia, a sprawę wszczętą umorzyć, czyniąc odpowiednią adnotację na akcie i w miarę okoliczności zawiadomić petenta (wnioskodawcę), lub, uznając, że wszystkie przesłanki do wydania decyzji głównej zostały spełnione, stosownie do art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. (...) rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem rozpatrzenia decyzją główną, i doręczyć ją stronie na piśmie. Skoro decyzja została wydana dnia [...] grudnia 1961 r., czyli już po wejściu w życie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (...), zgodnie z art. 191 § 2 tej ustawy, termin do wniesienia odwołania od decyzji wydanej po dniu wejścia w życie tej ustawy oblicza się według przepisów tej ustawy, a nie w oparciu o art. 83 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. – jak pouczono w decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] grudnia 1961 r. nie tylko nie zostało doręczone stronie, ale nawet nie wiadomo kogo organ administracji wydający orzeczenie administracyjne uważał za stronę. Stroną w tej sprawie powinien być właściciel gruntu – A. K. lub jego następca prawny, natomiast w orzeczeniu administracyjnym napisano "uprawniony reprezentowany przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W.". Orzeczenia tego nie otrzymał ani właściciel gruntu ani Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W., zostało skierowane, jak słusznie twierdzą skarżące, wyłącznie do jednostki organizacyjnej organu administracji - Oddziału Dochodów Państwowych Wydziału Finansowego w W., i jest jedynie wewnętrznym aktem administracyjnym a nie decyzją administracyjną. Wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w W. złożony został w imieniu nieobecnego właściciela nieruchomości A.K. , natomiast orzeczeniem administracyjnym z 1961 r. odmówiono przyznania prawa własności czasowej "uprawnionemu reprezentowanemu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W.", co wskazuje, że organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, i nie ustalił, kto jest stroną w tym postępowaniu. Jeśli wniosek z 1948 r. złożony został w imieniu nieobecnego właściciela, to rozstrzygając sprawę co do istoty dnia 19 grudnia 1961 r., obowiązkiem organu administracji było odszukanie właściciela lub jego spadkobierców (art. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (...), a przynajmniej, stosownie do art. 13 tego rozporządzenia – wystąpienie do sądu z wnioskiem o ustanowienie zastępcy osoby nieobecnej, której należało doręczyć orzeczenie administracyjne (art. 80 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. ...) wydane dopiero po ustaleniu okoliczności mających być podstawą rozstrzygnięcia (art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. ...), wraz z prawidłowym pouczeniem o możliwości odwołania się od decyzji. W tej sytuacji powstaje wątpliwość, czy orzeczenie administracyjne z 1961 r. zostało prawidłowo doręczone, a co za tym idzie, czy się uprawomocniło. Jak wcześniej wskazano, stosownie do art. 191 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168), sprawa niniejsza powinna była zostać rozpoznana według przepisów dotychczasowych. Jednakże obowiązujący od 1 stycznia 1961 r. kodeks postępowania administracyjnego nakładał na organy administracji państwowej obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkód z powodu nieznajomości przepisów prawa i w tym celu udzielania stronom niezbędnych wskazówek lub pouczeń (art. 7 kpa). I ten przepis przez organ administracji został naruszony. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.