II SA/Kr 1512/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr) Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005 r sprawy ze skargi S.B. na czynność z zakresu administracji publicznej Burmistrza Miasta z dnia 8 maja 2002 r Nr : (bez numeru) w przedmiocie odmowy zwrotu opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych I stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności i poprzedzającej czynności z dnia [...] 2002 r , II zasądza od Miasta na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie [...] ([...]) złotych Skarżący S. B. prowadził sprzedaż napojów alkoholowych w oparciu o zezwolenia wydane przez Burmistrza Miasta. Były to kolejno: 1. zezwolenie z dnia [...] 1996 r., nr [...], na sprzedaż napojów zawierających do 18%, powyżej 18% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży; zezwolenie zostało wydane na okres od [...] 1996 r. do [...] 1998 r., 2. zezwolenie z dnia [...] 1997 r., nr [...], na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży; zezwolenie zostało wydane na okres od [...] 1997 r. do [...] 1999 r., 3. zezwolenie z dnia [...] 1997 r., nr [...], na sprzedaż napojów do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży; zezwolenie zostało wydane na okres od [...] 1997 r. do [...] 1999 r., 4. zezwolenie z dnia [...] 1998 r., nr [...], na sprzedaż napojów do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży; zezwolenie zostało wydane na okres od [...] 1998 r. do [...] 2000 r., 5. zezwolenie z dnia [...] 1998 r., nr [...], na sprzedaż napojów powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży; zezwolenie zostało wydane na okres od [...] 1998 r. do [...] 2000 r., 6. zezwolenie z dnia [...] 1998 r., nr [...], na sprzedaż napojów powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży; zezwolenie zostało wydane na okres od [...] 1998 r. do [...] 2000 r., 7. zezwolenie z dnia [...] 1999 r., nr [...], na sprzedaż napojów do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży; zezwolenie zostało wydane na okres od [...] 1999 r. do [...] 2001 r., 8. zezwolenie z dnia [...] 1999 r., nr [...], na sprzedaż napojów powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży; zezwolenie zostało wydane na okres od [...] 1999 r. do [...] 2001 r., 9. zezwolenie z dnia [...] 1999 r., nr [...], na sprzedaż napojów powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży; zezwolenie zostało wydane na okres od [...] 1999 r. do [...] 2001 r., 10. zezwolenie z dnia [...] 1999 r., nr [...], na sprzedaż napojów powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży; zezwolenie zostało wydane na okres od [...] 1999 r. do [...] 2001 r., 11. zezwolenie z dnia [...] 1999 r., nr [...] na sprzedaż napojów zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży; zezwolenie zostało wydane na okres od [...] 1999 r. do [...] 2001 r., Decyzją z dnia 16 sierpnia 1996 r., nr D/01928, Minister Pracy i Polityki Socjalnej stwierdził, że Firma Handlowa "B" S. B. od dnia [...] 1996 r. spełniała warunki, od których art.19 ust.1 ustawy z dnia [...] 1991 r. ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych uzależniał uzyskanie statusu zakładu pracy chronionej. W dniu [...] 2002 r. S. B. wystąpił do organu administracyjnego o stwierdzenie nadpłaty i zwrot kwoty [...] zł, jaką uiścił na rzecz Gminy w okresie od dnia [...]1997 r. do dnia [...] 2000 r. tytułem opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Były to opłaty przewidziane w art.111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w brzmieniu obowiązującym w okresie od [...] 1997 r do [...] 2001 r. Pismami z dnia [...] 2002 r. i z dnia 8 maja 2002 r. Burmistrz Miasta odmówił zrealizowania żądania strony. Stwierdził, że brak podstaw prawnych do dokonania zwrotu kwot wpłaconych z tytułu uzyskanego zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżący zarzucił czynności materialno-technicznej (polegającej na odmowie zwrócenia Skarżącemu zwrotu powyższej kwoty) naruszenie prawa materialnego, tj. art.31 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 123, poz.776 ze zm.). Skarżący dokonywał wspomnianych wpłat, będących niepodatkowymi należnościami budżetowymi. Tymczasem jako zakład pracy chronionej był z tego obowiązku zwolniony. W konsekwencji Skarżący domaga się ustalenia przez Sąd, że opłaty uiszczone za lata 1997 - 2000 r. były nienależnie pobrane przez Gminę Gmina wniosła o oddalenie skargi. Nie kwestionuje twierdzenia, że Skarżący korzystał ze statusu zakładu pracy chronionej. Nie kwestionuje również wyliczonej kwoty opłat. Organ administracyjny skoncentrował się na próbie wykazaniu, że powyższa opłata nie była niepodatkową należnością budżetową, w rozumieniu art.31 ust.1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Gmina zgadza się wprawdzie ze Skarżącym, że sporna opłata nie jest podatkiem, jednak nie wszystkie opłaty uiszczane na rzecz gminy mogą być zaliczone do niepodatkowych dochodów budżetu. W pierwszej czasie rozprawy pełnomocnik organu administracyjnego znacznie rozszerzył argumentację, mającą przemawiać na rzecz stanowiska tegoż organu. Wprawdzie w licznych orzeczeniach Sądy przyjmują, że sporna opłata jest niepodatkową należnością budżetową, ale znaleźć też można wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., II SA 2540/00, w którym skład orzekający zajął odmienne stanowisko. Nawet gdyby uznać, że powyższe opłaty gmina uzyskała w sposób nienależny, to trudno byłoby dokonać zwrotu, a to z braku przepisów ustalających tryb dokonywania takiej zwrotnej wypłaty. Jest to zaniechanie legislacyjne, które uniemożliwia dokonanie zwrotu przez Gminę. Wreszcie pełnomocnik organu zwrócił uwagę na majątkowy charakter żądania Skarżącego, co jego zdaniem każe zakwalifikować żądanie strony jako roszczenie z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia gminy, objętego kognicją sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego. Odpowiadając na te wywody, w dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] 2005 r. skarżący poszerzył listę swych zarzutów twierdząc, że organ administracyjny naruszył dodatkowo jeszcze art.20 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. (Dz.U. nr 46, poz.201 ze zm.) Zakład pracy chronionej jest zwolniony z niepodatkowych należności budżetowych. Na tej podstawie Skarżący domaga się zwrotu opłat uiszczonych za cały 1997 r. czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 123, poz.776 ze zm.) Burmistrz nie może odmówić zwrotu powołując się brak przepisów określających tryb dokonywania owego zwrotu. Skoro utrwalony jest już pogląd, że ustalenie wysokości opłaty następuje w drodze podjęcia przez organ czynności materialno-technicznej, to również zwrot nienależnie otrzymanej opłaty Gmina powinna potraktować jako czynność materialno-techniczną. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem Burmistrza na temat trybu dochodzenia owego zwrotu. Organ administracyjny stanął na stanowisku, że świadczenia pieniężnego należy dochodzić w postępowaniu cywilnym. Tymczasem Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 maja 2000 r., II CKN 263/00 [w:] OSNC 2000, z.11, poz.208, LEX 40836, stwierdził: Niedopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia zwrotu od gminy wpłaty dokonanej na rzecz budżetu miasta przez osobę ubiegającą się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 grudnia 1997 r., II SA 1060/97 [w:] Prawo Gospodarcza r.1998, nr 7, s.37, LEX 33351: Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ani inne przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nienależnej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Ochrona interesów podmiotu spełniającego nienależne świadczenie publicznoprawne polega na możliwości żądania od organu właściwego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zajęcia stanowiska w sprawie. Będzie ono polegało na zarządzeniu zwrotu nienależnej opłaty albo odmowie zwrotu, a więc będzie czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, czyli czynnością, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Według stanu prawnego obowiązującego w dniu podejmowania zaskarżonej czynności, opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych była niepodatkową należnością budżetową. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela tego rodzaju pogląd wyrażony uprzednio w orzecznictwie NSA, tj. w wyroku z dnia 24 lutego 2000 r., SA/Bk 976/99, wyroku z dnia 26 lutego 2001 r., II SA/Kr 2112/00, uchwale 5 sędziów NSA z dnia 6 maja 2003 r., FPK 11/02 ([w:] ONSA 2003, z.3, poz.92, LEX 77516) oraz w wyroku z dnia 25 maja 2004 r., GSK 95/2004 ([w:] ONSAiWSA r.2004, z.2 poz. 45). Wyrokiem z dnia 24 lutego 2000 r., SA/Bk 976/99 Sąd orzekł, że opłata za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest rodzajem niepodatkowej należności budżetu gminy, a jako taka jest ustawowo wyłączona z obowiązku wnoszenia przez zakłady pracy chronionej z mocy art.31 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Sąd stwierdził niezgodność z prawem i bezskuteczność odmowy przez organ administracyjny (Wójta Gminy) zwrotu niesłusznie pobranych opłat oraz brak obowiązku skarżącej spółdzielni ponoszenia opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W wyroku z dnia 26 lutego 2001 r., II SA/Kr 2112/00, Sąd stwierdził, że opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu, przewidziana w art. 111. ust.1. ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. nr 35, poz.230 z późn.zm.) ma charakter administracyjny. Jest to dochód gminy o charakterze niepodatkowej należności budżetowej stosownie do art. 3. pkt 2 lit. d ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000. (Dz.U. nr 150, poz. 983 ze zm.). Podmiot prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony z obowiązku wnoszenia opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu na zasadzie art. 31. ust.1.pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wreszcie uchwała 5 sędziów NSA z dnia 6 maja 2003 r., FPK 11/02 [w:] ONSA 2003, z.3, poz.92, LEX 77516 stwierdzała, że opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przewidziana w art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), jest opłatą o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 3 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 86, poz. 960 ze zm.). Ta linia orzecznictwa kontynuowana jest również po reformie sądownictwa administracyjnego. W wyroku z dnia 25 maja 2004 r., GSK 95/04, NSA stwierdził, że do opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej ... stanowi ona niepodatkowy dochód budżetu gminy, a więc jest niepodatkową należnością budżetową. Art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w sposób jednoznaczny stanowi, że prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej jest zwolniony w stosunku do tego zakładu z niepodatkowych należności budżetowych. Ta regulacja ustawowa odnosi się do wszelkich danin publicznych określanych jako niepodatkowe należności budżetowe bez względu na to czy mają do nich zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, czy też nie, a to dlatego, że ustawodawca używając określenia zbiorczego nie dokonał żadnych wyłączeń. Publicznoprawny charakter opłaty uzasadnia kognicję sądu administracyjnego. Skoro obliczenie wysokości opłaty, jak i dokonanie jej zwrotu mają charakter czynności z zakresu administracji publicznej, więc nie ma podstaw do odwoływania się do przepisów kodeksu cywilnego w sprawie bezpodstawnego wzbogacenia (art.405 k.c.) W tej sytuacji kognicja sądu administracyjnego oparta jest na art.3 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę na informację o odmowie zwrotu opłaty wnosi się na zasadach określonych przez art.52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Burmistrz Miasta nie jest uprawniony do wydawania decyzji w sprawie powyższej opłaty, tj. zarówno ustalenia jej wysokości, jak i odmowy jej zwrotu. Ustalanie opłaty jest czynnością materialno-techniczną dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dokonywaną w trybie pozaprocesowym przez właściwy organ lub w drodze samoobliczenia, a zatem decyzyjny tryb ustalania opłaty narusza prawo. (uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 1997 r.; OPK 1/97 [w:] ONSA r. 1997 Nr: 4 poz. 149). Również zwrot ma charakter czynności materialno-technicznej (por. powołane wyżej postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 1997 r., II SA 1060/97 i postanowienie Sąd Najwyższy z dnia 15 maja 2000 r., II CKN 263/00). W powyższych względów organ administracyjny poprzestaje na przekazaniu stosownej informacji mającej charakter czynności faktycznej. Trafnie wskazała strona Skarżąca, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. była ona zwolniona z obowiązku zapłacenie opłaty za korzystanie z zezwolenia na podstawie art.20 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. (Dz.U. nr 46, poz.201 ze zm.). Ustalenia powyższe dotyczą również opłaty za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wprowadzonej do porządku prawnego z dniem 29 grudnia 1996 r., przez art.1 pkt 10 ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. nr 127, poz.593), jak i - opłaty za korzystanie z tego zezwolenia przewidzianej przez ten sam art.111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi począwszy od dnia 10 października 1997 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji art.111 ustawy, na mocy art.1 ustawy z dnia z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. nr 113, poz.732) Powyższe ustalenia pozwalają na uznanie za nietrafny zarzut organu administracyjnego, że zwrot nie jest możliwy, gdyż prawo takiego zwrotu nie przewiduje. Organ administracyjny zakłada, że konieczna jest tak kazuistyczna regulacja prawna, albowiem dla zwrotu nie wystarcza norma ustawowa o braku obowiązku wpłacania opłaty. Takie stanowisko organu jest nietrafne. Nie można bronić się przed wykonaniem obowiązku ustawowego poprzez wskazywanie, że prawo nie ustaliło trybu wykonania czynności, co do której nie ma wątpliwości że jest czynnością nakazaną przez prawo. Utrwalone zasady sztuki prawniczej (w tym - zasady wykładni prawa przedmiotowego) mają na celu również eliminowanie takiego niebezpieczeństwa, tj. zapobieganiu niekończącej się spirali coraz dalej posuniętej kazuistyki regulacji prawnych. Z definicji aktu normatywnego wynika, że zwolnienie zakładu pracy chronionej z niepodatkowej należności budżetowej jest to regułą generalną, zapisaną przy użyciu terminów gatunkowych. Dlatego nie jest dopuszczalne uzależnianie przez zobowiązaną Gminą dokonanie zwrotu od dalszego uszczegółowienie, chyba że Gmina wykaże, że w tej sprawie prawo stanowi inaczej. Generalny nakaz musi być wykonany niezależnie od tego czy ustawodawca nazwał cząstkowe czynności składające się wykonanie generalnego nakazu lub zakazu. Dlatego nie jest usprawiedliwiona odmowa wykonania generalnego nakazu, o ile jest ona motywowana wyłącznie oczekiwaniem dla bardziej szczegółową normę prawną. Skoro więc nie ma już wątpliwości, że zakład pracy chronionej nie miał obowiązku uiszczać opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu, to tym samym ustalony został ustawowy obowiązek zwrotu przez Gminę takiej opłaty otrzymanej od zakładu pracy chronionej. Gmina nie może powoływać się na zaniechanie legislacyjne dla usprawiedliwienia odmowy zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Tak jak bez szczegółowego upoważnienia ustawowego w razie konieczności organ administracyjny dokonuje obliczenia opłaty, tak samo powinien dokonać zwrotu nienależnie pobranych kwot. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz.1692). O kosztach orzeczono na podstawie art.200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.