II GSK 168/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska, Sędziowie NSA Jacek Chlebny, Andrzej Kuba (spr.), Protokolant Anna Wróblewska, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 137/05 w sprawie ze skargi Województwa Łódzkiego na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 1 grudnia 2004 r. Nr 33/114/2004 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie finansów publicznych I uchyla zaskarżony wyrok II oddala skargę III zasądza od Województwa Łódzkiego na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi kwotę 330 zł (trzysta trzydzieści złotych) tytułem, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Łd 137/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną uchwałę w sprawie ze skargi Województwa Łódzkiego na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 1 grudnia 2004 r., Nr 33/114/2004, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie finansów publicznych. Uchwałą z dnia 1 grudnia 2004 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi stwierdziło nieważność uchwał Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 26 października 2004 r. w sprawie wyrażenia woli poręczenia kredytu bankowego: Nr XXXII/439/2004 dla Wojewódzkiej Stacji Ratownictwa Medycznego w Łodzi, Nr XXXII/440/2004 dla Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. Mikołaja Kopernika w Piotrkowie Trybunalskim, Nr XXXII/441/2004 dla Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. Mikołaja Kopernika w Łodzi, z powodu ich sprzeczności z prawem, to jest art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity - Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Badając zgodność z prawem wskazanych uchwał, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej przywołało przepis art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, którego dyspozycja stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów tej ustawy. Łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej, zaś poręczenia i gwarancje są terminowe i udzielane do określonej kwoty. W ocenie Kolegium Izby Obrachunkowej uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego w sprawie wyrażenia woli udzielenia poręczeń zaciąganych kredytów przez samodzielne wojewódzkie zakłady opieki zdrowotnej, dla których organem założycielskim jest samorząd województwa, mają charakter zobowiązań długoterminowych obciążających budżety lat przyszłych. Łączna kwota udzielanych poręczeń wynosi 51.000.000 złotych z terminem obowiązywania przez 10 lat. Określone w badanych uchwałach kwoty poręczenia obejmują wyłącznie kwotę główną długu przyszłego, nie obejmują natomiast kosztów obsługi kredytów, to jest odsetek i prowizji, co do których Sejmik Województwa także wyraził wolę poręczenia. Zdaniem organu nadzoru tym samym nie została określona kwota poręczenia, nie została także określona górna granica odpowiedzialności poręczyciela (Województwa Łódzkiego) za kredyty zaciągane przez podmioty wskazane w uchwałach na wypadek gdyby kredytobiorcy nie wywiązywali się z ich terminowej spłaty. Z tych względów Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że wyrażenie przez Sejmik Województwa woli udzielenia poręczenia bez oznaczenia wysokości zobowiązania objętego poręczeniem narusza dyspozycję art. 52 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Województwo Łódzkie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 52 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przez błędną jego wykładnię i na tej podstawie wniosło o uchylenie wskazanej uchwały w całości. Strona skarżąca podniosła, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie przyjęło, iż kwoty kredytów bankowych w wysokościach określonych odpowiednio w wymienionych uchwałach Sejmiku Województwa Łódzkiego, wynikają z rozstrzygniętego przetargu. Zdaniem strony skarżącej ustalenie to nie odpowiada stanowi faktycznemu, bowiem przetargi na wybór banków nie zostały przeprowadzone, a zatem błędnym jest stwierdzenie organu nadzoru, iż Sejmik Województwa Łódzkiego udzielił poręczenia. Wobec nieprzeprowadzenia przetargu, nie było możliwe ustalenie wydatków z tytułu poręczeń w wysokości odpowiadającej potencjalnym skutkom prawno-finansowym jakie poręczenie wywołuje. Sejmik Województwa Łódzkiego wyraził jedynie wolę poręczenia kredytów. W ocenie strony skarżącej takie działanie organu stanowiącego nie narusza dyspozycji art. 52 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, bowiem nie zwalnia go z obowiązku określenia pełnej kwoty zobowiązań z tytułu dokonanego poręczenia, jeżeli zostanie ono faktycznie udzielone. Sejmik Województwa Łódzkiego jest z mocy odpowiednich przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) uprawniony do podejmowania wszelkich działań mających na celu zapewnienie udzielenia jednostkom służby zdrowia pomocy dozwolonej przez ustawę o finansach publicznych, to jest do wyrażenia woli poręczenia kredytu, o ile zostanie on udzielony przez bank lub inną instytucję finansującą. Pełnomocnik Województwa Łódzkiego w dniu 23 lutego 2005 r. przedłożyła uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego Nr XXXVIII/577/2005 z dnia 22 lutego 2005 r. w sprawie zaskarżenia uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi Nr 33/114/2004 z dnia 1 grudnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wniosła o jej oddalenie. Jej zdaniem przedmiotowych uchwał Sejmiku Województwa Łódzkiego nie można oceniać, jako uchwał będących jedynie wyrazem intencji Sejmiku, to znaczy niepodlegających wymaganiom określonym w ustawie o finansach publicznych. Uchwały w sprawie udzielenia poręczenia kredytów zaciąganych przez oznaczone imiennie zakłady opieki zdrowotnej muszą być oceniane przez pryzmat art. 52 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten wymaga w ustępie drugim, aby poręczenia przez jednostki samorządu terytorialnego były udzielane do określonej kwoty. Sejmik, wyrażając jedynie wolę poręczenia kredytów, nie określił tej maksymalnej kwoty, gdyż wskazał jedynie kwotę główną długu, bez kosztów jego obsługi. W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2005 r. pełnomocnik RIO w Łodzi podniosła, iż jest okolicznością bezsporną, że uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego, których nieważność stwierdziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, nie rodzą skutku w postaci udzielenia poręczenia. Organ nadzoru nie twierdził, iż kwoty poszczególnych kredytów bankowych wynikają z rozstrzygniętego przetargu. U podstaw zaskarżonego aktu nadzoru leży natomiast założenie, że uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego są uchwałami w sprawie udzielenia poręczenia, a każda podejmowana przez organ jednostki samorządu terytorialnego czynność odnosząca się do udzielenia poręczenia musi spełniać wymagania z art. 52 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, poręczenie powinno być terminowe i udzielone do określonej kwoty. Kwoty poręczenia należało więc określić już w uchwałach Sejmiku Województwa Łódzkiego, bo to uchwały stanowią punkt wyjścia dla dalszych czynności w przedmiocie udzielenia poręczenia. Nie wystarczy, że Sejmik określi pełną kwotę zobowiązań z tytułu dokonanego poręczenia w przypadku jego udzielenia. Zdaniem organu nadzoru przy założeniu, że Sejmik ma kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia poręczenia imiennie oznaczonemu podmiotowi, sekwencja działań winna być odwrotna − najpierw Sejmik określa termin, na jaki poręczenie jest udzielane oraz kwotę, do jakiej poręczenie jest udzielane, a dopiero potem jest zawierana umowa poręczenia, zgodna z treścią uchwały Sejmiku. Aby uczynić zadość wymaganiom art. 52 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wysokość kosztów obsługi kredytów, które miały być poręczone, należało określić szacunkowo. Organ wskazał ponadto, że przedmiotowym uchwałom można postawić dalej idący zarzut, a mianowicie to, że zostały podjęte bez podstawy prawnej. Powołane w podstawach prawnych uchwał przepisy art. 18 pkt 19 lit "d" ustawy o samorządzie województwa oraz art. 52 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie stanowią rzeczywistej podstawy prawnej uchwał. Żaden z tych przepisów nie zawiera umocowania dla sejmiku województwa do podjęcia uchwały w przedmiocie udzielenia poręczeń oznaczonym podmiotom. Do kompetencji sejmiku województwa odnośnie udzielania poręczeń należy wyłącznie ustalanie maksymalnej wysokości poręczeń (wraz z pożyczkami) udzielanych przez zarząd województwa w roku budżetowym, o czym stanowi art. 18 pkt 19 lit "c" ustawy o samorządzie województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi stwierdziło nieważność trzech uchwał Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 26 października 2004 r. w sprawie wyrażenia woli poręczenia kredytów bankowych dla imiennie oznaczonych zakładów opieki zdrowotnej. Takie rozstrzygnięcie organu nadzoru podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia (art. 86 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Uprawnionym do wniesienia skargi było województwo, zaś jego podstawą była uchwała sejmiku województwa (art. 86 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy). Do skargi nie załączono uchwały Sejmiku Województwa, która to została podjęta dopiero w dniu 22 lutego 2005 r. i dnia następnego złożona w Sądzie. Sąd I instancji uznał, iż uchwała, o której mowa w art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa jest przesłanką wniesienia skargi o charakterze materialnym. Stanowi ona upoważnienie do działania w określonej sprawie, przesłankę do podejmowania czynności prawnych zmierzających do uchylenia lub pozbawienia znaczenia prawnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Sąd uznał, że zgodnie z dyspozycją art. 52 wskazanej powyżej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych; łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej; poręczenia i gwarancje są terminowe i udzielane do określonej kwoty. Poręczenie jest umową dwustronną, wymagająca złożenia oświadczenia woli przez poręczyciela. Tak więc przez udzielenie poręczenia należy rozumieć wyłącznie złożenie przez jednostkę samorządu terytorialnego, działającą przez swoje organy, odpowiedniego oświadczenia woli. W uchwałach, których nieważność stwierdziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi brak jest takiego oświadczenia. Sejmik Województwa Łódzkiego wyraził jedynie wolę udzielenia poręczenia w przyszłości kredytów bankowych, zadeklarował jedynie, iż takiego poręczenia udzieli. Z dwustronnego charakteru umowy poręczenia wynika, iż do jej zawarcia konieczne są oświadczenia woli dwóch stron. Brak takich oświadczeń w przedmiotowej sprawie powoduje, iż nie można uznać uchwał Sejmiku Województwa Łódzkiego za odpowiadające hipotezie normy prawnej zawartej w art. 52 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w zaskarżonym akcie nadzoru błędnie wskazano przepis prawa, którego naruszenie było podstawą podjęcia uchwały, czego naturalną konsekwencją było błędne uzasadnienie prawne uchwały. Zdaniem Sądu, Kolegium RIO w Łodzi słusznie dążyło do usunięcia z obrotu prawnego uchwał Sejmiku Województwa Łódzkiego w przedmiocie wyrażenia woli udzielenia poręczenia kredytów dla wymienionych zakładów opieki zdrowotnej, natomiast prawidłowe uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia zawarte zostało dopiero w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania przed sądem. Sąd podkreślił, że rozpoznając sprawę miał do czynienia z sytuacją, w której zarówno akt nadzoru, jak i uchwały będące jego przedmiotem miały błędnie określoną podstawę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zaskarżona uchwała Kolegium RIO w Łodzi, mimo błędnego wskazania podstawy prawnej i błędnego uzasadnienia, zawierała prawidłowe rozstrzygnięcie. Uznając podstawę prawną oraz uzasadnienie aktu nadzoru za jego integralną część, w takim samym stopniu jak rozstrzygnięcie, uznał iż zaskarżona uchwała Kolegium RIO w Łodzi narusza art. 82 ust. 4 i 6 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 107 k.p.a. Regionalna Izba Obrachunkowa złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi Województwa Łódzkiego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzanie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (dalej: u.s.w.) w związku z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że WSA uchylił akt nadzoru mimo ustalenia, że uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego, których nieważność stwierdziło Kolegium RIO w Łodzi zaskarżonym aktem nadzoru, zostały podjęte bez podstawy prawnej oraz że akt nadzoru zawierał zgodne z prawem rozstrzygnięcie − zamiast oddalić skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. z tej przyczyny, że uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego, jako pozbawione podstawy prawnej, z mocy art. 82 ust. 1 zdanie 1 u.s.w. są nieważne. Zdaniem skarżącej, brak prawnego umocowania dla sejmiku województwa do podjęcia uchwał w przedmiocie wyrażenia woli udzielenia poręczenia imiennie oznaczonym podmiotom pociąga za sobą sankcję nieważności zgodnie z art. 82 ust. 1 zd. 1 u.s.w., którego to przepisu WSA nie zastosował. Skarżąca podniosła ponadto, że WSA dopatrzył się kwalifikowanego naruszenia prawa w przedmiotowych uchwałach Sejmiku Województwa Łódzkiego, a mimo to w ogóle nie wziął pod uwagę treści art. 82 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Gdyby WSA nie zignorował treści tego przepisu, to oddaliłby skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. RIO wskazała, że WSA nie uwzględnił specyfiki postępowania nadzorczego nad działalnością uchwałodawczą jednostek samorządu terytorialnego. W tym postępowaniu organ nadzoru nie rozstrzyga sprawy administracyjnej i nie kształtuje, nie zmienia i nie znosi materialnego stosunku administracyjnego. W związku z tym, skoro WSA w niniejszej sprawie był przekonany o kwalifikowanym naruszeniu prawa w uchwałach Sejmiku Województwa Łódzkiego, to nie powinien był uwzględnić skargi. Skutkiem uchylenia przez WSA przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO jest pozostawienie w obrocie prawnym trzech uchwał Sejmiku Województwa Łódzkiego podjętych bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Łódzkie wniosło o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a RIO w Łodzi błędnie zinterpretowało treść uzasadnienia WSA, gdyż w sprawie nie zachodzi rozbieżność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia WSA a jego uzasadnieniem. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że podziela w pełni stanowisko WSA stwierdzające, że sąd ten nie naprawia błędów zaskarżonych aktów administracyjnych i nie może wydawać wyroków merytorycznych, zastępując tym samym organy administracji. W piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2005 r. RIO w Łodzi wskazała, że dokonana przez WSA ocena skutku naruszenia prawa procesowego przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nadzorczego pozostaje w sprzeczności z prawidłowym ustaleniem, że rozstrzygnięcie nadzorcze zawarte w uchwale Kolegium RIO w Łodzi zgodne jest z prawem, gdyż uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego były dotknięte kwalifikowanym naruszeniem prawa. Skoro zatem ingerencja organu nadzoru byłą zgodna z prawem, to uchylenie przez WSA uchwały Kolegium RIO w Łodzi nastąpiło z naruszeniem art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Regionalna Izby Obrachunkowa zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 1 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) oraz art. 18 pkt 19 lit. "d" tej ustawy, a także art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148) przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi Województwa Łódzkiego na akt nadzoru Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi, zwanej dalej RIO, stwierdzający nieważność uchwał Sejmiku Województwa Łódzkiego w sprawie wyrażenia woli poręczenia kredytów dla imiennie określonych podmiotów, mimo że powołane w skardze przepisy nakazywały oddalenie skargi, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze RIO w Łodzi było zgodne z prawem. Należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO, stwierdzające nieważność przedmiotowych uchwał Sejmiku Województwa Łódzkiego, winno być oparte na przepisie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 52 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Należało się w pełni zgodzić z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że art. 52 ustawy o finansach publicznych nie mógł stanowić podstawy materialnoprawnej dla podjęcia spornych uchwał przez Sejmik Województwa Łódzkiego w sprawie udzielenia poręczeń, gdyż z przepisu tego jedynie wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczenia, które stanowią czynności cywilnoprawne wymagające złożenia oświadczenia woli przez poręczyciela (jednostkę samorządu terytorialnego). W żadnym razie przepis ten nie upoważnia organ samorządu terytorialnego, w tym przypadku Sejmik Wojewódzki, do podejmowania uchwał w sprawie wyrażenia woli poręczenia. Taką podstawę prawną tego rodzaju uchwały nie stanowi również przepis art. 18 pkt 19 lit. "d" ustawy o samorządzie województwa, który zalicza do wyłącznych kompetencji sejmiku województwa, jako organu samorządu terytorialnego, podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek, kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd województwa oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd województwa w roku budżetowym. Ten ostatni przepis oznacza wyłącznie kompetencję sejmiku województwa do określenia maksymalnej wysokości poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym, a nie do podejmowania uchwał w konkretnych sprawach wyrażania woli udzielenia poręczeń określonym podmiotom na ściśle określonych warunkach, co niewątpliwie należy do kompetencji zarządu województw, które udzielają takich poręczeń w ramach maksymalnej kwoty ustalonej na dany rok budżetowy uchwałą budżetową. Zatem należało przyjąć, że przedmiotowe uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego objęte zaskarżonym aktem nadzoru Kolegium RIO w Łodzi z dnia 1 grudnia 2004 r. dotknięte były wadą nieważności z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jako wydane bez podstawy prawnej. Nie istnieje bowiem zarówno w ustawie o finansach publicznych, jak i w ustawie o samorządzie województwa żaden przepis prawa materialnego dający podstawę Sejmikowi do podjęcia tego rodzaju uchwał. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej analizy przepisów prawa materialnego, dotyczących zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego obejmującego zakwestionowane pod względem legalności uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego, doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała Kolegium RIO stwierdzająca nieważność tych uchwał zawiera jedynie wadliwe uzasadnienie, natomiast co do rozstrzygnięcia odpowiada prawu, to nie powinien uchylać zaskarżonej uchwały RIO w Łodzi, lecz oddalić skargę, wskazując w uzasadnieniu wyroku na rzeczywiste podstawy nieważności uchwał Sejmiku w sprawie wyrażenia woli udzielenia poręczeń konkretnym podmiotom. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę w niniejszej sprawie i dokonując w uzasadnieniu swojego wyroku odmiennej interpretacji przepisu prawa materialnego od wykładni dokonanej przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie naruszyłby prawa, bowiem zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając daną sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej ustalony stan faktyczny, będący podstawą zaskarżonego wyroku, nie jest kwestionowany, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, to nie było przeszkód do rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i dlatego Sąd rozstrzygnął sprawę na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Nie ulega wątpliwości, że zakwestionowane przez organ nadzorczy Kolegium RIO w Łodzi uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego były sprzeczne z prawem, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim uzasadnieniu, analizując przepisy prawa materialnego powołane jako podstawa materialnoprawna tych uchwał i dlatego skarga skierowana przeciwko zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu RIO, jako pozbawiona podstaw prawnych powinna być oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. W sprawie niniejszej bowiem nie zachodziły podstawy z art. 145 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej uchwały RIO w Łodzi, albowiem naruszenie prawa materialnego przez organ nie miało wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188, 151 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.