III SA/Wa 1904/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej Szpital [...] w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. w przedmiocie odmowy uwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych oddala skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia rozstrzygnął [...] grudnia 2004r. postępowanie prowadzonego w trybie konkursu ofert o zawarcie umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w 2005r. w rodzaju Ratownictwo i Transport Medyczny w zakresie zespoły ratownictwa medycznego. Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej Szpital [...] w G. (dalej Szpital [...]), jeden z uczestników konkursu złożył, na podstawie art. 154 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135), zwanej dalej "u.ś.o.z.", odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezesa NFZ), gdyż przy wyborze oferty nie zastosowano jednakowych zasad, czym naruszono zasadę równości podmiotów oraz mimo, że do konkursu przystąpiło dwóch oferentów, Szpital Zachodni nie był zaproszony do negocjacji. Prezes NFZ w decyzji z [...] grudnia 2004r., nr [...]., nie uwzględnił odwołania, w podstawie prawnej wskazując art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 148 u.ś.o.z., podczas porównywania ofert posługiwano się m.in. rankingiem ofert sporządzonym na podstawie informacji przekazanych w ofercie. Przy wyborze oferty, zgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ z 13 października 2004r. nr 26/2004 w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oceniano m.in.: jakość, ciągłość, dostępność, kompleksowość oraz cenę świadczeń opieki zdrowotnej, będących przedmiotem oferty. Maksymalna ilość punktów możliwa do uzyskania za jeden zespół ratownictwa medycznego wynosiła 100. W rejonie operacyjnym nr [...] – G. przedmiotem oferty był jeden zespół wypadkowy "W" i jeden zespół reanimacyjny "R", a maksymalnie oferta mogła być oceniona na 200 punktów. Oferta Szpitala [...] uzyskała łącznie 119,09 punktów, a oferta Centrum Medycznego R. uzyskała łącznie 164,16 punktów. W rankingu dla całego województwa mazowieckiego oferta Szpitala [...] na zespół "W" uzyskała [...] miejsce, a na zespół "R" [...] miejsce, natomiast oferta Centrum Medycznego R. na zespół "W" uzyskała 2 miejsce, a na zespół "R" - pierwsze miejsce w województwie. Oferta Centrum Medycznego R. była lepsza o 45,07 punktów od oferty Szpitala [...] i dlatego została wybrana. Jednocześnie zamawiający (NFZ) nie ma obowiązku przeprowadzania negocjacji ze wszystkimi oferentami. Postępowanie takie jest zgodne z art. 142 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 u.ś.o.z., który określa, że w pierwszej kolejności komisja może w części niejawnej konkursu ofert wybrać ofertę, a dopiero później dopuszcza możliwość przeprowadzenia negocjacji z pozostałymi oferentami. Wyjaśniono ponadto, że zgodnie z art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. odwołanie podlega uwzględnieniu, gdy stwierdzony zostanie uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy, będący wynikiem naruszenia zasad przeprowadzania postępowania. Skoro nie stwierdzono naruszenia tych zasad, odwołanie nie podlega uwzględnieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Szpital [...] wniósł o uchylenie ww. decyzji Prezesa NFZ, gdyż naruszała ona art. 142 ust. 7 i u.ś.o.z. Strony skarżącej nie zaproszono do negocjacji, mimo iż do konkursu przystąpiło dwóch oferentów, czym naruszono zasadę równego traktowania podmiotów. Naruszono też art. 75, art. 7, art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istniejących okoliczności faktycznych niezbędnych do wszechstronnego, obiektywnego i rzetelnego rozpoznania sprawy. Nie wzięto pod uwagę, że kryteria na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określone w zarządzeniu Prezesa NFZ mogą być spełnione przede wszystkim w ramach struktury organizacyjnej nowoczesnego szpitala, jakim jest Szpital [...], dając rzeczywistą gwarancję wysokiej jakości oferowanych usług, kompleksowej obsługi pacjentów, dostępności i zapewnienia ciągłości procesu leczniczego. W zakresie ceny nie uwzględniono, że uruchomienie w Szpitalu [...] zespołu ratownictwa stanowi naturalną konsekwencję realizowania programu medycznego zatwierdzonego przez Wojewodę [...], finansowanego z środków budżetu Państwa. Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz NFZ kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa. W uzasadnieniu przedstawił stan sprawy, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, także w zakresie przewagi punktowej, uzasadniającej uwzględnienie oferty Centrum Medycznego R., lepszej o 45,07 punktów, a nie strony skarżącej. Wyjaśnił ponadto, że komisja konkursowa nie ma obowiązku przeprowadzania negocjacji ze wszystkimi oferentami, nie prowadziła ich także z Centrum Medycznym R., które przystąpiło do konkursu wraz ze Szpitalem [...]. Negocjacje zostały przeprowadzone z 39 oferentami, których oferty cenowe przekraczały możliwości finansowe NFZ, co jest zgodne z art. 142 ust. 5 pkt i ust. 6 u.ś.o.z. Stosownie do tego przepisu komisja może w części niejawnej konkursu wybrać ofertę, a dopiero później dopuszcza możliwość przeprowadzenia negocjacji. Negocjacje prowadzone są w celu ustalenia planowanej liczby świadczeń lub ceny za świadczenia. W odniesieniu do strony skarżącej i drugiego z oferentów - Centrum Medycznego R. nie zachodziła potrzeba ich przeprowadzenia. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7, art. 75 i art. 80 k.p.a. Prezes NFZ stwierdził, iż kierując się słusznym interesem świadczeniobiorców, uwzględnił wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie w sprawie i wynikające z oceny złożonych ofert. Skoro oferta skarżącego okazała NFZ nie był zainteresowany zawarciem umowy z tym świadczeniodawcą. Na rozprawie w dniu 22 września 2005r. pełnomocnik Prezesa NFZ wyjaśnił, że na obszarze działania Mazowieckiego Oddziału NFZ był ogłoszony tylko jeden konkurs w zakresie ratownictwa i transportu medycznego, obejmujący obszar całego województwa, w którym udział brał skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zarzuty przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu. Zgodnie z art. 134 u.ś.o.z. Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W celu realizacji tego postulatu wszelkie wyjaśnienia, wymagania i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach, co nie zmienia przedmiotu postępowania, którym jest wybór najkorzystniejszej oferty na podstawie informacji w niej zawartych. Skarżąca podkreśla, że w trakcie postępowania naruszono art. 134 u.ś.o.z., tj. zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Pomija jednak okoliczność, że w stosunku do wszystkich oferentów zastosowano te same kryteria ocen, które – podobnie jak warunki wymagane od świadczeniodawców, w postępowaniu nie mogą podlegać zmianie (art. 147 u.ś.o.z.). Jak prawidłowo zauważono w odpowiedzi na skargę, w myśl art. 142 u.ś.o.z. w toku postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, komisja może, ale nie jest do tego zobowiązana, przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje, gdy w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent, z co najmniej dwoma oferentami, a więc nie musi negocjować ze wszystkimi. Skoro, co wynika zarówno z zaskarżonej decyzji, jak również z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, do konkursu na obszarze działania [...] Oddziału NFZ przystąpiło więcej niż dwóch oferentów (wśród nich znajdował się też bezpośredni konkurent strony skarżącej), komisja konkursowa – w części niejawnej konkursu – miała obowiązek przeprowadzić negocjacje z co najmniej dwoma oferentami, ale tylko - co wyjaśniono już wyżej, a co ma odzwierciedlenie w treści art. 142 ust. 6 u.ś.o.z. - w zakresie ceny za udzielane świadczenia oraz liczby tych świadczeń. Przeprowadzenie zatem negocjacji z 39 oferentami, do których nie zaliczał się ani skarżący Szpital [...], ani jego bezpośredni konkurent - Centrum Medycznego R. w zakresie ceny świadczeń, nie powodowało naruszenia ani przepisu art. 134 u.ś.o.z., ani art. 142 ust. 7 u.ś.o.z. w związku z art. 142 ust. 5 i 6 u.ś.o.z. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a następnie Prezes NFZ, mieli ponadto prawo do oceny treści oferty strony (art. 139, art. 148 u.ś.o.z.), czego wyrazem jest wybór (lub nie) tej oferty. W decyzji Prezesa NFZ jasno i zachowaniem zasad określonych w art. 107 k.p.a. wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi kierował się organ, wydając rozstrzygnięcie. Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania oraz rozstrzygnięcia konkursu ofert, przedstawiając przyczyny niewybrania oferty strony skarżącej. Sąd zwraca również uwagę strony skarżącej, że do postępowania przed NFZ w sprawach o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (np. przed Dyrektorem [...] Oddziału Wojewódzkiego) oraz do rozstrzygnięć kończących konkurs ofert lub rokowania (art. 139 ust. 1 u.ś.o.z.) nie stosuje się regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Dopiero decyzja wydana przez Prezesa NFZ, w wyniku odwołania, zawiera uzasadnienie i motywy rozstrzygnięcia. Tym samym jedynie w odniesieniu do decyzji Prezesa NFZ mogą być stosowane przepisy k.p.a., natomiast postępowanie konkursowe rządzi się zasadami unormowanymi w u.ś.o.z., odmiennymi od zasad obowiązujących w ogólnym dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to chociażby z celu postępowania konkursowego i jego przedmiotu, którym jest szybki wybór przez NFZ ofert najkorzystniejszych z punktu widzenia świadczeniobiorców usług opieki zdrowotnej, a nie ustalanie z wybraną stroną, że jej oferta jest najkorzystniejsza. Wszelkie działania, w tym działania Prezesa NFZ, mają na celu – z założenia – zweryfikowanie podanych przez stronę informacji, a nie ustalanie nowego stanu faktycznego, istotnego dla rozstrzygnięcia, co wynika z treści § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 25 marca 2003r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez NFZ, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej i jej zadań (Dz. U. Nr 55, poz. 493). W trakcie postępowania kontrolnego Prezes NFZ nie prowadzi postępowania dowodowego w tym znaczeniu, że nie wykazuje i nie ustala okoliczności, na które skarżący nie zwrócił uwagi w ofercie. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. odwołanie może dotyczyć jedynie rozstrzygnięcia konkursu, a nie postępowania podczas rozstrzygania. W toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferent może korzystać z innych instrumentów prawnych przewidzianych w art. 153 u.ś.o.z. – umotywowanego protestu, złożonego do Komisji w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. W związku z tym zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 75, art. 80 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Ocena pozaprawnych elementów poszczególnych ofert, o których mowa w skardze, takich jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich jakość, kompleksowość i dostępność oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, możliwość przyznanie środków z budżetu Państwa na usługi w zakresie ratownictwa medycznego, tj. elementów o charakterze ekonomicznym i medycznym, nie jest poddana kontroli sądu administracyjnego. Sąd zauważa ponadto, że z treści art. 7 k.p.a., oprócz zasady prawdy obiektywnej, wynika również inna zasada ogólna – uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W doktrynie podnosi się, że przy ustaleniu zakresu pojęciowego "słuszny interes obywateli", niezdefiniowanego ustawowo, należy uwzględniać nie tylko słuszny interes strony (stron) postępowania, ale również jednostek, które mają w sprawie słuszny interes faktyczny (por. B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego komentarz, wyd. C. H. Beck Warszawa 2000r., s. 59). Tym samym w Prezes NFZ, mając na względzie przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, przy weryfikowaniu informacji zawartych przez stronę w ofercie powinien uwzględnić także słuszny interes świadczeniobiorców usług opieki zdrowotnej – obywateli oraz sprawdzić czy Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ dokonał wyboru najkorzystniejszej oferty z punktu widzenia obywateli, na podstawie informacji zawartych w ofercie. Zdaniem Sądu organ administracyjny w zaskarżonej decyzji uwzględnił treść art. 7 k.p.a. we wskazanym wyżej zakresie. Skład orzekający stwierdza ponadto, że stosownie do art. 152 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 u.ś.o.z. Nie dotyczy to jednak przypadków, gdy strona (oferent) kwestionuje niedokonanie wyboru świadczeniodawcy. Z treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wynika natomiast zamiar kwestionowania przez Szpital [...] nie dokonania wyboru tego podmiot w konkursie ofert, w sytuacji, gdy wątpliwości w sprawie nie budzi, że w rankingu dla całego województwa mazowieckiego oferta Szpitala [...] uzyskała 56 miejsce na zespół "W", a 28 na zespół "R", natomiast bezpośredni konkurent strony skarżącej – Centrum Medyczne R. uplasował się na 2 miejscu w zakresie zespołu "W", a 1 miejsce w zakresie zespołu "R". Zdaniem Sądu powyższe rozważania oraz analiza akt sprawy świadczą, iż zaskarżona decyzja Prezesa NFZ jest prawidłowa, w zakresie podlegającym sądowej kontroli, a zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienie. Nie ujawniły się bowiem wady, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zasadne było zatem oddalenie skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.