II GSK 75/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Barbara Wasilewska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt II SA/Go 230/05 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w G. z dnia 2 czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt II SA/Go 230/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 2 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii do zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz Z. B. kwotę 190 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd podał, że postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2004 r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. wydała negatywną opinię co do zezwolenia Z. B. na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce gastronomicznej zlokalizowanej w S. przy ulicy S. Od tego postanowienia Z. B. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., żądając ponadto zwrotu nakładów inwestycyjnych w kwocie 9.000,00 zł, poniesionych na przystosowanie lokalu do działalności związanej ze sprzedażą napojów alkoholowych lub pozytywne zaopiniowanie wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia 2 czerwca 2004 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Zdaniem Kolegium, Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. trafnie rozpatrzyła przedmiotową sprawę wydając opinię negatywną. Zgodnie bowiem z § 2 pkt. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 30 sierpnia 2001 r. w sprawie ustalenia dla terenu Gminy S. liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających pow. 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów oraz wprowadzenia zmian w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w 2001 r., sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych może odbywać się tylko w punktach zlokalizowanych w odległościach nie mniejszych niż 50 m od żłobków, przedszkoli, szkół, kościołów i obiektów kultu religijnego. W przedmiotowej sprawie odległość mierzona od wejścia do punktu, w którym miałaby być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych do wejścia na teren posesji Internatu Zespołu Szkół Technicznych w S. wynosi 22,75 m. Kolegium wyjaśniło, iż rozstrzygnięcie sprawy przez wydanie aktu indywidualnego (decyzji, postanowienia) musi być oparte na stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dniu wydania tego aktu. Zaskarżone postanowienie w dniu jego wydania znajdowało oparcie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nie ma znaczenia fakt, że w dniu złożenia wniosku o zezwolenie, tj. w dniu 16 listopada 2003 r., wskazany przez skarżącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych spełniał warunki lokalizacji, a przestał je spełniać dopiero po demontażu ogrodzenia oddzielającego posesję Internatu od posesji, na której znajdują się instytucje państwowe, tj. po dniu 20 kwietnia 2004 r. i nie warunkuje otrzymania opinii pozytywnej. W ocenie Kolegium wątpliwości skarżącego co do tego, czy w zaskarżonym postanowieniu Komisja trafnie przyjęła, iż Internat Zespołu Szkół Technicznych jest obiektem szkolnym w rozumieniu § 2 pkt. 1 wymienionej wyżej uchwały Rady Miejskiej w S. są nieuzasadnione, ponieważ Internat ten jest wewnętrzną jednostką organizacyjną Zespołu Szkół Technicznych, a zatem obiektem szkolnym. Za potraktowaniem tego Internatu jako obiektu szkolnego przemawia ponadto wykładnia celowościowa przepisu § 2 uchwały Rady Miejskiej w S., którego celem było odpowiednie oddalenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych od placówek oświatowych, w których odbywa się nauka oraz wychowanie dzieci i młodzieży. Żądanie skarżącego co do zwrotu kosztów poniesionych na przystosowanie lokalu (punktu sprzedaży) do potrzeb związanych ze sprzedażą napojów alkoholowych, Kolegium uznało za nieuzasadnione. Na powyższe postanowienie Z. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności: 1. § 2 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 30 sierpnia 2001 r. w sprawie ustalenia dla terenu gminy S. liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów oraz wprowadzenia zmian w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2001 r. — w związku z art. 2 pkt 2 i pkt 7 oraz z art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.), a także w związku z art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej -przez błędną (rozszerzającą) interpretację tego przepisu uchwały Rady Miejskiej, co doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania i przez to do naruszenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, 2. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - przez nieuwzględnienie faktu celowego przewlekania postępowania przez organ I instancji i wydania postanowienia tego organu wyłącznie w oparciu o okoliczność niewątpliwie celowo sprokurowaną w trakcie postępowania w celu negatywnego rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie tego postanowienia w całości i przyznanie mu zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi. Uchylając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych względów niż wskazane przez skarżącego. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej p.u.s.a., kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem WSA uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ przedstawił Sądowi niekompletne akta. W szczególności nie wynika z akt jednoznacznie data złożenia przez stronę zażalenia, zwłaszcza okoliczność czy zażalenie złożone zostało wprost do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S., czy też bezpośrednio do organu odwoławczego. Na odwołaniu istnieje tylko potwierdzenie, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo wpłynęło w dniu 17 maja 2004 r. Powyższa data nakazywałaby przyjąć, że zażalenie złożone zostało po upływie 7-dniowego terminu, skoro doręczenie stronie postanowienia pierwszoinstancyjnego nastąpiło w dniu 28 kwietnia 2004 r. Do jednoznacznego stwierdzenia uchybienia omawianego terminu niezbędne byłoby jednak ustalenie, do jakiego organu i w jakiej dacie zażalenie wpłynęło oraz czy złożone zostało osobiście przez stronę, czy też nadeszło drogą pocztową. Sąd podkreślił, że wskazane okoliczności mają istotne znaczenie ze względu na to, że obowiązkiem organu odwoławczego wynikającym z art. 134 k.p.a. jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy odwołanie wniesione zostało przez stronę w terminie. Uchybienie terminu skutkuje bowiem tym, że organ odwoławczy stwierdza w drodze ostatecznego postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie organu I instancji staje się ostateczne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazane w aktach administracyjnych braki uniemożliwiły jednoznaczne ustalenie przez Sąd zachowania przez stronę omawianego terminu. Chodzi o wykluczenie sytuacji, w której organ odwoławczy rozstrzygałby w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem organu I instancji. Postanowienie organu II instancji wydane w sprawie, w której odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu byłoby bowiem nieważne (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zaskarżyło skargą kasacyjną wyżej wymieniony wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono dokonanie błędnej kontroli sądowej - wykładni prawa, poprzez rażące naruszenie: 1. art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. przez: - pominięcie konieczności dopuszczenia dowodu uzupełniającego z dokumentu na okoliczność kiedy i w jaki sposób strona postępowania administracyjnego wniosła zażalenie na postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. z dnia 20 kwietnia 2004 r., - podjęcie próby uzupełnienia postępowania dowodowego, tj. zobowiązanie skarżącego do przedłożenia w terminie siedmiu dni koperty, w której skarżący przesłał zażalenie z dnia 3 maja 2004 r., ale z uchybieniem postanowień art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., albowiem dowód ten faktycznie nie został dopuszczony przez sąd, a o przesłanie dowodu zwrócił się sekretarz sądowy nie mający upoważnienia do działania w imieniu sądu, 2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że jego dyspozycja znalazła zastosowanie w rozważanym stanie faktycznym, pomimo że tak w rzeczywistości nie było, albowiem sąd nie stwierdził (kategorycznie i definitywnie), że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko takie jednoznaczne stwierdzenie może stanowić podstawę do uchylenia decyzji lub postanowienia, 3. art. 235 i 236 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci pisma skarżącego z dnia 17 sierpnia 2005 roku jedynie przez przewodniczącego składu orzekającego, bez jego upoważnienia przez sąd i w sytuacji kiedy dowód ten nie wnosił nic istotnego do sprawy, a nieprzeprowadzenie tego dowodu przez sąd z dokumentu organu I instancji, do którego odwołanie zostało wniesione, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem w części uzasadnienie wyroku nie odpowiada treści orzeczenia, tj. uzasadnienie wyroku wskazuje, że zostało ono oparte o postanowienia m.in. art. 152 p.p.s.a., dotyczącego określenia czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, w sytuacji kiedy treść orzeczenia sądu rozstrzygnięcia takiego nie zawiera. W uzasadnieniu skarżący organ podniósł, że przed rozpoznaniem zażalenia dokonał jego wstępnej kontroli, również w zakresie dochowania siedmiodniowego terminu do jego wniesienia. W tym też zakresie organ ustalił, że w przesłanych do niego aktach sprawy nie znajduje się potwierdzenie wpływu zażalenia do organu I instancji ani też żadna inna informacja (dowód) na podstawie, którego można byłoby ustalić kiedy oraz w jakiej formie zażalenie zostało wniesione. Wobec powyższego skarżący organ poprzestał na oświadczeniu organu I instancji zawartym w piśmie przewodnim, że zażalenie zostało wniesione w terminie, uznając iż brak było podstaw do kwestionowania tej okoliczności. Wątpliwości co do terminu wniesienia zażalenia powziął Sąd i w tym celu wezwał skarżącego (stronę postępowania sądowego) do przedłożenia w terminie siedmiu dni koperty, w której skarżący przesłał zażalenie z dnia 3 maja 2004 r. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., postępowanie to (przypominające postępowanie dowodowe) odbyło się z naruszeniem postanowień art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., albowiem dowód ten faktycznie nie został dopuszczony przez sąd, a o przesłanie dowodu zwrócił się sekretarz sądowy nie mający upoważnienia do działania w imieniu sądu. Postępowanie Sądu w tym zakresie narusza - zdaniem Kolegium - postanowienia art. 235 i 236 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci pisma z dnia 17 sierpnia 2005 r. jedynie przez przewodniczącego składu orzekającego, bez jego upoważnienia przez Sąd i w sytuacji kiedy dowód ten nie wnosił nic istotnego do sprawy. W tych okolicznościach - zdaniem skarżącego organu - doszło do naruszenia art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. poprzez uznanie, że jego dyspozycja znalazła zastosowanie w rozważanym stanie faktycznym, pomimo że w rzeczywistości tak nie było, albowiem sąd nie stwierdził (kategorycznie i definitywnie), że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący organ podniósł, że z uzasadnienia Sądu wynika, że niemożliwym było jednoznaczne stwierdzenie, iż strona zachowała termin i jednoznaczne wykluczenie, że organ rozstrzygał w sprawie zakończonej. Zdaniem strony, tylko jednoznaczne (nie hipotetyczne) stwierdzenie naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania może stanowić podstawę do uchylenia decyzji lub postanowienia z powodów wskazanych przez Sąd. Kolegium powołało się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 1998 roku (IV S.A. 927/96, LEX nr 43334), zgodnie z którym nie na stronie postępowania, lecz na organie administracji ciąży obowiązek wykazania zarówno faktu doręczenia decyzji, jak i terminu doręczenia. Natomiast ze zdania drugiego tego orzeczenia wynika, że wszelkie wątpliwości w tym zakresie muszą być interpretowane na korzyść strony. Zdaniem skarżącego organu, wobec braku jednoznacznego potwierdzenia okoliczności wniesienia zażalenia w terminie, Sąd był zobowiązany interpretować występujące wątpliwości na korzyść strony postępowania administracyjnego i uznać, że zażalenie zostało wniesione w terminie, a tym samym istniały podstawy do jego merytorycznego rozpoznania. Postępowanie sądowe - w ocenie Kolegium - naruszyło również postanowienia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem w części uzasadnienie wyroku nie odpowiada treści orzeczenia, tj. uzasadnienie wyroku wskazuje, że zostało ono oparte, m.in. o postanowienia art. 152 p.p.s.a. dotyczącego określenia czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, w sytuacji kiedy treść orzeczenia sądu rozstrzygnięcia takiego nie zawiera. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznać należy za uzasadnione. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia pytania o prawidłowość działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który rozpoznając skargę na ostateczne postanowienie, wydane przez SKO w S., tj. przez organ administracji publicznej wyższego stopnia, uchyla to orzeczenie wyłącznie z tego powodu, iż brak jest w aktach sprawy dowodu doręczenia stronie odpisu postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S., tj. przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy, wątpliwość, która musi zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięta w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, co powinien zrobić sąd administracyjny w przypadku, gdy analiza akt sprawy administracyjnej nie pozwala na ocenę, że zażalenie zostało przez stronę wniesione w terminie, bądź z naruszeniem terminu. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty jest jednolity pogląd prawny, zgodnie z którym, w przypadku, gdy organ właściwy do działania jako organ drugiej instancji prowadzi postępowanie odwoławcze w wyniku odwołania, wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 kpa, bez przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, dopuszcza się rażącego naruszenia prawa - art. 16 § 1 kpa (por. sygn. akt I SA 1823/05, opublikowany w ONSA 2000 r. z. 2 poz. 70). Pogląd ten ocenić należy jako w pełni uzasadniony. Skoro bowiem decyzja administracyjna (postanowienie) organu pierwszej instancji stała się ostateczna wskutek upływu terminu do jej zaskarżenia, to zgodnie z zasadą trwałości orzeczeń ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, niemożliwe jest następnie rozpoznawanie zwyczajnego środka odwoławczego od tej decyzji. Równocześnie pojawia się pytanie, czy powyższy pogląd znajduje zastosowanie w przypadkach, gdy w wyniku zaniedbań organów administracji publicznej w aktach sprawy nie zachował się dowód pozwalający ustalić, czy strona postępowania środek odwoławczy złożyła w terminie, czy też po upływie terminu do jego wniesienia. Odpowiedź na pytanie, jak w takiej sytuacji powinny się zachować organy odwoławcze i sądy administracyjne, była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 19 marca 1998 r. (sygn. akt IV SA 927/96, niepubl.) wskazano, iż nie na stronie postępowania, lecz na organie administracji ciąży obowiązek wykazania, zarówno faktu doręczenia decyzji, jak i terminu jej doręczenia. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie muszą być interpretowane na korzyść strony. Taki pogląd uznać należy za wciąż aktualny. Ponadto znajduje on pełne zastosowanie do sytuacji, gdy niemożność określenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, czy też z jego naruszeniem, wynika z faktu braku udokumentowanej daty złożenia środka odwoławczego do organu, za pośrednictwem którego strona wnosi odwołanie. Strona postępowania nie może bowiem ponosić ujemnych skutków procesowych niestaranności organu. Tym bardziej, iż często późniejsze ustalenie daty złożenia przez stronę pisma jest niemożliwe. Z tego też względu powinno być w tym zakresie przyjmowane, nie tylko przez organy, ale i sądy administracyjne, domniemanie zgodności działań stron postępowania z przepisami kpa dotyczącymi zachowania terminów procesowych. Reasumując, zdaniem NSA, odmiennie należy traktować sytuację, gdy w wyniku zaniedbań organów administracji publicznej nie można obiektywnie stwierdzić kiedy strona postępowania wniosła środek odwoławczy, a inaczej, gdy w aktach znajduje się dowód złożenia środka odwoławczego z naruszeniem terminu do jego wniesienia, którego to naruszenia, zarówno organ odwoławczy, jak i niższego stopnia nie wzięły pod uwagę. Scharakteryzowany powyżej problem prawny ma istotne znaczenie przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. zostało wydane w dniu 20 kwietnia 2004 r. Bezsporne jest przy tym, iż odpis orzeczenia wraz z pouczeniem o zaskarżalności został doręczony Skarżącemu - Z. B. - w dniu 28 kwietnia 2004 r. W przedmiocie wniesionego przez skarżącego odwołania organ pierwszej instancji obradował na posiedzeniu z dnia 11 maja 2004 r., po czym przekazał zażalenie (opatrzone datą 3 maja 2004 r.) SKO w S. w dniu 17 maja 2004 r. Okoliczność braku w aktach dowodu określającego datę złożenia środka odwoławczego przez stronę (np. prezentaty Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S., umieszczonej na piśmie Z. B.) dała WSA w Gorzowie Wielkopolskim asumpt do wydania zaskarżonego wyroku, którym Sąd uchylił ostateczne postanowienie SKO w S. i nakazał ustalenie, do jakiego organu i w jakiej dacie wpłynęło zażalenie Z. B. z dnia 3 maja 2004 r. Z podanych wyżej względów wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim uznać trzeba za niezasadny. Poza tym nałożony przez Sąd na organ wymóg przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność określenia dokładnej daty, kiedy strona wniosła zażalenie, w sytuacji gdy od tego zdarzenia upłynęły już ponad dwa lata, ocenić wypada jako nierealny. Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt. 1 wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W sprawie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.