IV SA/Wa 381/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Aneta Zaniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi J. i I. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu niezabudowanych gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2003 r.; II. zasądza na rzecz J. i I. B. od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 §. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2003 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1978 r. oraz z dnia [...] września 1979 r. o zatwierdzeniu projektów wymiany niezabudowanych gruntów. Nieważność obu decyzji została stwierdzona w części dotyczącej gruntów wydzielonych dla Rolniczej Spółdzielni [...] "S." oznaczonych po wymianie nr działek [...]. W przedmiocie nieważności obu decyzji o zatwierdzeniu projektów wymiany gruntów Minister orzekał kolejny raz. Jego poprzednie orzeczenia były uchlane wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2000 r. (sygn. akt II SA 2108/99) oraz z dnia 5 listopada 2002 roku (sygn. akt II SA 3899/01). W wyrokach tych Sąd wyraził pogląd, iż decyzje o zatwierdzeniu projektów wymiany gruntów zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3 poz. 13), gdyż wymianą zostały objęte także grunty J. i I. B., które wówczas były wniesione wkładem do RS[...] "S.", natomiast J. i I. B. za ich 4 działki, przydzielone w wyniku wymiany osobom trzecim, nie przyznano gruntów zamiennych. Jednocześnie, w ocenie Sądu, w przypadku gruntów należących przed wyminą do J. i I. B., które po wymianie nabyły osoby trzecie, na podstawie czynności cywilnoprawnych decyzje o zatwierdzeniu projektu wymiany wywołały nieodwracalne skutki prawne. Uwzględniając tą ocenę, w wyroku sygn akt II S.A. 3899/01 wskazano, iż o ile Minister "będzie nadal realizował koncepcje stwierdzenia nieważności decyzji prezydenta w części gruntów wydzielonych skarżącej spółdzielni, w decyzji należy bezwzględnie podać, jakie konkretnie działki ona obejmuje i z jakich to uczyniono powodów, aby jednocześnie usunąć wątpliwości na tle sytuacji następców prawnych osób, które w postępowaniu wymiennym uzyskały 4 sporne działki." (str. 5 uzasadnienia). Pod pojęciem "spornych działek" rozumiane były działki będące przed wymiana własnością Skarżących, a które po wymianie zostały przydzielone osobom trzecim, a następnie zostały nabyte w drodze czynności cywilnoprawnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż stwierdzono nieważność decyzji, co do działek będących po wymianie działkami RS[...] "S.". Działki te, w ocenie Ministra, są ekwiwalentne w stosunku do działek, które przed wymianą należały do J. i I. B., a w wyniku wymiany zostały przydzielone osobom trzecim. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o powtórne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż argument o niekorzystnym położeniu działek ekwiwalentnych jest nietrafny gdyż są one położone obok siedliska i blisko gruntów należących do J. i I. B. przed wymianą, co zapewnia racjonalne na nich gospodarowanie. W złożonej skardze J. i I. B. zarzucili niewłaściwe sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji, gdyż nie załatwia ona spraw spornych pomiędzy Skarżącymi, Spółdzielnią oraz osobami trzecimi. Zdaniem skarżących istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wymiennego na znacznym obszarze. Celem Skarżących jest odebranie własnych gruntów sprzed wymiany. W dalszych wystąpieniach Skarżący podnieśli, iż przydzielone im zaskarżoną decyzją grunty są gorsze niż utracone w wyniku wymiany. Skarżący wnieśli także wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy w dniu 3 grudnia 2004 r. pełnomocnik skarżących podniósł, iż wadliwość zaskarżonej decyzji wynika również z faktu, że nie rozstrzyga ona co do całego wniosku. Bowiem Skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wymiany gruntów w całości, natomiast wydana w sprawie decyzja Ministra rozstrzyga tylko co do części wniosku. Dodatkowo na rozprawie oraz w dodatkowym piśmie procesowym (k. 67) pełnomocnik podniósł, iż wadliwość kwestionowanych decyzji o zatwierdzeniu projektu wymiany wynika z braku sporządzenia wymaganej przepisami dokumentacji. Na rozprawie w dniu 22 wrzesnia 2005 r. wniósł o uchylenie przez Sąd decyzji o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów. Skarżący potwierdzili natomiast, iż działki, co do których stwierdzono nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektów wymiany gruntów, nie były ich działkami wniesionymi jako wkład do Spółdzielni. Skarżący wskazali także w dodatkowym piśmie procesowym, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów była wadliwa, gdyż ich działka została przydzielona sposobie, która nie żyła w dniu wydania decyzji (k. 53). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważnością dotknięta jest decyzja wydana m.in. z rażącym naruszeniem prawa. O stwierdzeniu nieważności takiej decyzji orzeka się poprzez wydanie odrębnej decyzji (art. 158 §. 1 K.p.a.), przy czym nie stwierdza się nieważności decyzji m.in. gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 §. 2 K.p.a.). W tym przypadku orzeka się wyłącznie o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje przeszkody do stwierdzenia jej nieważności (art. 158 § 2 K.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie niekwestionowane jest, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. W takim przypadku, o ile postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się na wniosek, a dotyczy on stwierdzenia nieważności całości decyzji, w części, w której nie stwierdza się nieważności decyzji ani nie orzeka, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, należy odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie kwestionowane decyzje z 1978 i 1979 r. o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów dotyczyły wszystkich nieruchomości, których dotyczyła wymiana. Decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych decyzji były dwukrotnie oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym ocena prawna zawarta w uzasadnieniach tych orzeczeń jest wiążąca zarówno dla orzekającego w sprawie organu administracji i wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). W orzeczeniach tych przesądzono, iż nie przydzielenie działek zamiennych Skarżącym, za ich włączone do postępowania wymiennego działki, stanowiło rażące naruszenie prawa oraz, że w przypadku działek, które uzyskały osoby trzecie na podstawie czynności cywilnoprawnych, nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Oceny tej nie uwzględnił organ orzekający w sprawie. Orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji w części dotyczącej wskazanych w niej działek organ administracji, jak wynika z uzasadnienia, miał na względzie przydzielenie Skarżącym działek ekwiwalentnych w zamian za działki należące do nich przed wymianą, a co do których, w wyniku wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, było niemożliwe stwierdzenie nieważności decyzji. Organ nie uzasadnił dlaczego obie decyzje o zatwierdzeniu projektów wymiany gruntu dotknięte są wadą nieważności akurat w odniesieniu do wskazanych w jego decyzji działek. Jedynym uzasadnieniem w tym przypadku były względy słusznościowe – przyznanie ekwiwalentu za działki, co do których stwierdzenie nieważności decyzji nie było możliwe. Zaskarżone rozstrzygniecie zostało więc wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, w takiej części, w jakiej jest ona wadliwa, nie zaś w takiej części jaka jest uzasadniona zdaniem organu potrzebą zrekompensowania szkód wynikających z wadliwości decyzji. W rozpoznawanej sprawie, o ile organ uznał, iż decyzja, o której stwierdzenie nieważności wnioskowano, w pewnej części wywołała nieodwracalne skutki prawne, winien był orzec załatwiając wniosek w tej części na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. Decyzja w przedmiocie nieważności nie jest środkiem prawnym służącym zaspokojeniu roszczeń wynikających z wydania wadliwej decyzji, której stwierdzenie nieważności jest niemożliwe na skutek okoliczności wskazanych w art. 156 § 2 K.p.a. Warto zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie nie dość, iż orzekanie takie nie znajduje podstaw prawnych to zostało także zakwestionowane przez Skarżących, jako nie prowadzące do realizacji ich żądań, sprowadzających się do zwrotu działek, co do których orzeczenie nieważności nie jest dopuszczalne. Stwierdzenie przez Sąd, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję wydanej z naruszeniem prawa procesowego (art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a), co w rozpoznawanej sprawie miało wpływ na jej wynik, gdyż prowadziło do wadliwości tej decyzji, uzasadnia uchylenie obu decyzji. Organy orzekające w sprawie błędnie zinterpretowały wskazówki zawarte w orzeczeniach NSA, w których wyrażono pogląd, iż w sprawie z wniosku Skarżących dopuszczalne byłoby jedynie orzekanie w przedmiocie nieważności decyzji w stosunku do działek, które po wymianie przydzielono RS[...] "S.". Jednak możliwość orzekania o nieważności decyzji w zakresie tych gruntów, jak wynika z uzasadnienia wyroku sygn. akt II SA 3899/01, dotyczy wyłącznie działek, które zostały objęte wymianą z rażącym naruszeniem prawa (wskazuje na to zawarty w wyroku obowiązek szczegółowego określenia powodów stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do konkretnej działki), nie zaś w zakresie działek dowolnych, które stanowić miałyby ekwiwalent za działki nie przydzielone po wymianie Spółdzielni. W powyższym wyroku NSA, dopuszczając możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej gruntów Spółdzielni, posłużył się trybem warunkowym wskazując, iż w konkretnej sprawie mogą w ogóle nie zachodzić przesłanki orzekanie o nieważności decyzji (patrz użyty zwrot "Jeśli więc minister po tym wyroku będzie nadal realizował koncepcję stwierdzenia nieważności decyzji" – str. 5 uzasadnienia). Trafny jest zarzut Skarżących, iż organ orzekając w sprawie wszczętej ich wnioskiem z dnia [...] lipca 1998 r. nie orzekł co do całości treści wniosku, gdyż dotyczył on stwierdzenia w całości nieważności decyzji z dnia [...] września 1979 r. o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów. Jednocześnie w dalszym postępowaniu Skarżący nie kwestionowali zakresu orzekania organów, co mogło sugerować zmodyfikowanie zakresu żądania. Rozpoznając ponownie sprawę Minister orzeknie co do całości wniosku, w przypadku wątpliwości, co do ostatecznej intencji stron, zwracając się o uściślenie zakresu żądania. Orzekając organ uwzględni skutki prawne wyroków, które zapadły w niniejszej sprawie. Oceni przede wszystkim, czy, wobec wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie niektórych nieruchomości objętych wymianą, możliwe jest przyjęcie, iż decyzje nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w całości, uwzględniając faktyczne związki, jakie musiały występować przy rozdziale ekwiwalentnych gruntów w 1978 i 1979 r.. Wyjaśnienie tej kwestii przesądzi, czy możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w pozostałej części w świetle art. 156 §. 2 K.p.a. O ile organ uzna, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest w jakiejś części możliwe, oceni wówczas także zawarte w skardze zarzuty dotyczące braków w wymaganej, w ocenie Skarżących, dokumentacji związanej z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów. Natomiast nie mogą odnieść zamierzonych przez Skarżących skutków, w postaci orzeczenia w trybie administracyjnym o zwrocie ich nieruchomości przekazanych po wymianie osobom trzecim, wystąpienia Skarżących, w których wywodzone są nowe wadliwości decyzji o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów (brak dokumentacji, śmierć strony do której skierowana była decyzja itp.). Kwestie te pozostają bez znaczenia dla oceny stanu formalnoprawnego wynikającego z wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów w odniesieniu do gruntów nabytych przez osoby trzecie na podstawie czynności cywilnoprawnych. Podnoszenie dalszych wadliwości decyzji w tym zakresie pozostaje bez znaczenia, skoro nie kwestionowane jest, iż decyzje te wydane były w zakresie tych działek z rażącym naruszeniem prawa, lecz wywołały nieodwracalne skutki prawne, co stanowi przeszkodę do stwierdzenia ich nieważności w tym zakresie (art.156 § 2 K.p.a.). Kwestia ta została przesądzona prawomocnymi wyrokami NSA, które jak wskazano wyżej są wiążące tej w sprawie. Sąd nie rozpatrywał wniosku pełnomocnika skarżących o uchylenie decyzji z 1978 i 1979 roku, gdyż w świetle art. 145 §. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dopuszczalne jest wyłącznie uchylenie zaskarżonej decyzji. Wynikająca z art. 135 ustawy możliwość uchylenia innych niż zaskarżone aktów prawnych, dotyczy wyłącznie rozstrzygnięć wydanych w granicach sprawy, która w rozpatrywanym przypadku została wszczęta wnioskiem Skarżących z 1998 r. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uwzględni wskazówki zawarte w uzasadnieniu wyroku.