II SA/Ke 246/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 246/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie: WSA Renata Detka, WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant: referent stażysta Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. przy udziale --- sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy orzeka I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku administracyjno-socjalnego na budynek mieszkalny położony na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 1306/14 w K. przy ul. M. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, iż na wniosek J. P. z dnia [...] uzupełnionego wnioskiem z dnia 19 stycznia 2004r. Burmistrz Miasta i Gminy działając w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) stwierdził, że na całym analizowanym obszarze obejmującym potrójną szerokość frontu działki brak jest zabudowy o funkcji mieszkaniowej. Działka na której znajduje się budynek przeznaczony do zmiany funkcji z budynku administracyjno-socjalnego na budynek mieszkalny położona jest na obszarze o funkcji przemysłowej i magazynowej, co wynika z ustaleń obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r. ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Nadmieniono również, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Końskie nie uwzględnia zmian przeznaczenia i zagospodarowania tego terenu. Od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia z dnia [...] nr [...] odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył J. P. domagając się jej uchylenia. Odwołujący wskazał szereg zarzutów, które jego zdaniem świadczą o bezpodstawności podjętego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim stwierdził, że ograniczono prawo do wykorzystania własności zgodnie z potrzebami, potraktowano istniejący budynek jako nową zabudowę, niewłaściwie przyjęto tzw. "obszar analizowany" tylko w odniesieniu do tej strony ulicy po której znajduje się wnioskowany do zmiany sposobu użytkowania budynek, nieprawidłowo ustalono długość frontu działki i bez określenia sposobu wyznaczania granic obszaru analizowanego przyjęto niekorzystną, najkrótszą granicę obszaru analizowanego. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów Kolegium wywiodło, iż stosownie do art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, ustalenia warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu (na obszarach pozbawionych planu miejscowego), polegająca na budowie obiektu budowlanego nie mającego charakteru celu publicznego lub wykonaniu innych tego typu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Regulacja zawarta w art. 61 ustawy zobowiązuje do zapewnienia zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy z warunkami wymienionymi w pkt 1 - 5 ustawy jak również wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji przeprowadził analizę prawidłowo i w sposób określony przepisami powołanego wyżej rozporządzenia. Z analizy wynika bowiem, że w obrębie analizowanego terenu zarówno od strony północnej i południowej oraz w kierunku zachodnim występują tylko parterowe budynki produkcyjne, magazynowe i techniczne związane z głównym zasilaniem energetycznym części miasta K.. Skoro zaś na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa to uwzględniając treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy brak jest podstaw do wydania J. P. decyzji zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób szczegółowy ustosunkowało się do wszystkich zarzutów odwołującego ( k.akt nr 30 i 31 ). Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego określenia obszaru analizowanego Kolegium stwierdziło, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć działkę posiadającą przynajmniej jedną wspólną granicę z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie wskazując argumentów przemawiających za przyjęciem takiego stanowiska. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] złożył J.P. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił obu podjętym decyzjom sprzeczność ustaleń oraz niezgodność ze stanem faktycznym i prawnym. Stwierdził, że nie otrzymał wyników analizy zawierających cześć tekstową i graficzną stanowiących niezbędne załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Granice obszaru analizowanego zostały nieprawidłowo zawężone poprzez przyjęcie części frontu działki nr 1306/14 zamiast całej jej szerokości, natomiast obszar analizowany został wyznaczony w odniesieniu do jednej strony ulicy M. a zgodnie z przepisami rozporządzenia powinien być wyznaczony wokół działki budowlanej czyli ze wszystkich stron wnioskowanej działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna jej szerokość. W ocenie skarżącego sprzeczność w ustaleniach Kolegium polega na jednoczesnym określeniu, że dla nowej zabudowy wystarczające jest aby co najmniej jedna działka sąsiednia była zabudowana w podobny sposób i nie uznaniu za spełnienie tego warunku sytuacji, w której wśród zabudowy produkcyjnej znajduje się jeden budynek mieszkalny. Jego zdaniem, wbrew twierdzeniom organu w obszarze analizowanym istnieją dwa budynki mieszkalne typu "bliźniak" o nr 14 i 14a oraz budynek mieszkalny nr 10. Natomiast w szerszym ujęciu obszaru analizowanego występują po przeciwnej stronie ulicy M. jeszcze inne budynki mieszkalne o nr 20, 18, i po tej samej stronie ulicy budynki mieszkalne o nr 3, 5 czyli cztery kolejne. W oparciu o powyższe stwierdzenia zarzuca błąd w ustaleniach faktycznych organu I instancji poprzez przyjęcie braku zabudowy mieszkalnej w analizowanym terenie. Uważa, że interpretacja pojęcia " działka sąsiednia" w znaczeniu "działki sąsiedniej - bezpośrednio" nie znajduje uzasadnienia w przepisach rozporządzenia, zwłaszcza w kontekście wymogu wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej. Z uwagi na brak planu miejscowego za niezasadne uznaje powoływanie się na przeznaczenie terenu objętego wnioskiem w planie poprzednio obowiązującym, dla którego określono funkcję przemysłową i magazynową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że na żadnej z działek sąsiednich graniczących z działką wskazaną we wniosku ani też na obszarze analizowanym nie ma zabudowy mieszkalnej, a jedynie budynki produkcyjne, magazynowe i techniczne, co wynika z załącznika graficznego do analizy obszaru ( k.akt nr 14). Budynek 14 i 14a zlokalizowany jest po przeciwnej stronie ulicy M., na działce nie graniczącej a więc i nie sąsiadującej z działką wnioskodawcy, a ponadto budynki te są pozostałością starej zabudowy mieszkaniowej sprzed lat 60-tych ubiegłego wieku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienie o charakterze procesowym. Stosownie do § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach przekazuje się sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na obszarze województwa świętokrzyskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005r. Z tego względu właściwym do rozpoznania skargi J. P. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według zaś treści art. 135 cyt. ustawy, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga J. P. zasługuje na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej wykazała naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ) - zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą, który normuje kwestie gospodarowania przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści powołanego przepisu wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt. 1 - 5 art. 61, których brzmienie zostało prawidłowo podane w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji administracyjnych uznały, że wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest niedopuszczalne ze względu na brak przesłanki o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiącej, że do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i Burmistrza Miasta i Gminy była wynikiem rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" jako działki graniczącej bezpośrednio z działką wskazaną we wniosku inwestora. Prawdą jest, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji legalnej tego pojęcia. Według definicji leksykalnej "sąsiedni" to tyle co "położony w pobliżu", zaś "sąsiedztwo" to "okolica, miejsce najbliżej czegoś położone". Sąsiedztwo zatem może być bliższe i dalsze. Zdaniem Sądu, ani wykładnia literalna ani celowościowa nie wskazują, że ustawodawca użył wyrażenia "działka sąsiednia" w wąskim znaczeniu odnoszącym się do konieczności sąsiedztwa bezpośredniego opartego na wspólnej granicy pomiędzy działką na której powstanie inwestycja a działką sąsiednią. Ratio legis art. 61, a w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu którego celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego przemawia za szerokim pojęciem sąsiedztwa uwzględniającego wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Z tego względu okoliczność, że działkę inwestora i działkę położoną w jej pobliżu przecina droga publiczna nie oznacza, że ta ostatnia nie stanowi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy "działki sąsiedniej". Nie ulega wątpliwości, iż wąskie rozumienie sąsiedztwa prowadziłoby do znacznego rygoryzmu odnośnie możliwości zagospodarowania terenów pozbawionych planów miejscowych co z kolei nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną ochroną prawa własności ukształtowanego jako najszerszego prawa do rzeczy. Z unormowań zawartych w Kodeksie cywilnym wynika, że należy domniemywać prawo do korzystania z rzeczy przez właściciela, w tym zagospodarowania nieruchomości, w sposób przez niego wybrany, pod warunkiem respektowania prawnych nakazów i zakazów. W związku z tym, w razie wątpliwości należy tak interpretować przepisy ustawy, aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez właściciela, nie wolno natomiast domniemywać zawężania jego uprawnień. A zatem przy braku definicji legalnej pojęcia "działka sąsiednia" i jego nieostrości należy interpretować rozumienie sąsiedztwa na korzyść uprawnień właścicielskich inwestora czyli w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Podniesione przez skarżącego okoliczności mające odzwierciedlenie w załączniku graficznym decyzji Burmistrza Miasta i Gminy jak również poparte na rozprawie dokumentacją fotograficzną, z których wynika istnienie na działkach sąsiednich i w obszarze analizowanym określonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - budownictwa mieszkaniowego, czyni w tym zakresie ustalenia obu organów, a zwłaszcza Burmistrza Miasta i Gminy wadliwymi. Za trafny należy także uznać zarzut skarżącego w kwestii nieprawidłowego określenia przez organy granic obszaru analizowanego na skutek przyjęcia odległości wokół działki budowlanej inwestora nie mniejszej niż trzykrotna szerokość części frontu działki nr 1306/14 zamiast jak stanowi treść § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia: szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Takie określenie przez ustawodawcę granic obszaru analizowanego może oznaczać odniesienie odległości tylko do szerokości frontu działki objętej wnioskiem w granicach działki ewidencyjnej. Brak jest zaś podstaw do rozumienia "frontu działki objętej wnioskiem" jako frontu terenu objętego wnioskiem, do sprecyzowania którego ustawodawca zobowiązał inwestora na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Błędne założenie w kwestii "działki sąsiedniej" oraz wadliwe określenie granic obszaru analizowanego przyjęte przez organy obu instancji przy ocenie warunków od których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji jeszcze raz poczyni ustalenia w zakresie obszaru analizowanego i dokona analizy tego obszaru zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. ze szczególnym uwzględnieniem pojęcia działki sąsiedniej w szerokim znaczeniu sąsiedztwa i wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie zasadę zachowania ładu przestrzennego. W tym stanie rzeczy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 powołanej wyżej ustawy o p.p.s.a.