II SA/Bk 354/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2004 sprawy ze skargi I.W. na decyzję Rady Miasta A. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2002 r. Rada Miasta A. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A., części dzielnicy G., obejmującego tereny położone między ulicami: G., R., K., M. oraz w rejonie rozdzielni prądu. Jako dominujące przeznaczenie tego terenu uchwała intencyjna wskazała zabudowę mieszkalno-usługową. Po wyłożeniu w dniach od 10 lipca do 7 sierpnia 2003 r. opracowanego projektu planu do publicznego wglądu, zarzut do projektu planu zgłosili między innymi współwłaściciele działki Nr [...], w tym skarżąca I.W. W zarzucie podniesiono następujące kwestie: - przedstawiony podział terenu uniemożliwia zagospodarowanie działki [...], - odległość drogi KGP i KD1 budzi zastrzeżenia co do właściwej odległości między skrzyżowaniami, - szerokość działki wynosi 22 metry, w związku z czym krzywdzące jest przeprowadzenie drogi dojazdowej przez tę działkę, - zwężenie działki przez drogi dojazdowe uniemożliwi jej zagospodarowanie zgodne z przeznaczeniem przewidzianym planem (U/MN i MNU). Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o przesunięcie drogi. Po nieuwzględnieniu powyższego zarzutu przez Burmistrza Miasta A. (w dniu [...] września 2003 r.), został on przedstawiony do rozpatrzenia Radzie Miejskiej w A., która na sesji w dniu [...] marca 2004 r. podjęła uchwałę (Nr [...]) o odrzuceniu zarzutu z następującym uzasadnieniem. W podjętej uchwale o przystąpieniu do opracowania planu ustalono dominujące przeznaczenie terenu objętego planem pod zabudowę mieszkalno-usługową. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1,2,7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) w opracowywanym planie miejscowym należało ustalić: - przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, - linie rozgraniczające ulice oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, - zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Zgodnie z tym przepisem w projekcie planu wytyczono układ komunikacyjny obsługujący teren w granicach opracowania oraz wiążący go z układem zewnętrznym ulic. Zgodnie z art. 4 pkt 3 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.) działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektu budowlanego wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tak więc projekt planu został sporządzony w taki sposób, aby działki przeznaczone na cele budowlane posiadały dostęp do dróg publicznych. W projekcie planu starano się wyznaczyć linie rozgraniczające dróg publicznych tak, aby w najmniejszym stopniu naruszyć dobro właścicieli prywatnych. Projekt projektowanej przedmiotowej drogi dojazdowej wynika z konieczności zapewnienia dojazdu do działek położnych bezpośrednio wzdłuż ul. M. oraz istniejących podziałów geodezyjnych większości działek na całej długości projektowanej drogi. Ulica M. posiada kategorię drogi publicznej klasy drogi głównej ruchu przyspieszonego (droga krajowa) – na rysunku projektu planu oznaczona symbolem KGP. Z jezdni drogi głównej ruchu przyspieszonego zabrania się wszelkich bezpośrednich zjazdów do działek. Dopuszcza się skrzyżowania jednopoziomowe tej kategorii drogi jedynie z drogami publicznymi klasy zbiorczej lub lokalnej. Odległości dróg KGP i KD-1 nie powinny budzić zastrzeżeń skarżącej, gdyż połączenie drogi dojazdowej KD-1 z drogą główną KGP poprzez drogę lokalną KL (ul. Głowackiego) jest zgodne z § 9.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dz. U. Nr 43, poz. 430). Podłączenia planowanego układu komunikacyjnego do ul. M. zostały uzgodnione z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział Północno-Wschodni w B. Pani I.W. twierdzi, że w wyniku proponowanego zagospodarowania terenu, jej działki nie będzie można w żaden sposób zagospodarować. Jednakże w wyniku proponowanego podziału działek nr [...] i [...] oraz ich scalenia mogą powstać działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługi nieuciążliwe (U/MN.MNU). Przedstawiony projekt podziału działki uwarunkowany jest koniecznością wprowadzenia projektowanej drogi publicznej klasy drogi dojazdowej umożliwiającej wprowadzenie zabudowy na działkach położonych bezpośrednio przy ul. M. Działka nr [...] w połączeniu z działką nr [...] spełniać będzie wymogi działki budowlanej. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym. Tereny te zostaną wykupione na zasadach określonych wyżej cytowaną ustawą. Podsumowując przyjęte w projekcie planu rozwiązania planistyczne dają możliwość najbardziej prawidłowego zagospodarowania ogółu terenów. W skardze na tę uchwałę I.W. podniosła następujące zarzuty: • rażące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 1 ust. 2 pkt 6 i art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) zwanej w dalszej części skargi ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym; poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie postanowień projektu planu miejscowego, które naruszają istotę prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zaliczenie przez ustawę ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu w planach miejscowych do zadań własnych gminy, upoważnia gminę do swobodnego kształtowania treści tych planów, - art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez wprowadzenie w projekcie planu zakazu wtórnego podziału nieruchomości, - art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) poprzez nie uwzględnienie w planie miejscowym szczegółowych warunków scalenia i podziału nieruchomości, • oraz rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie zawarcia w uchwale o odrzuceniu zarzutów uzasadnienia faktycznego i prawnego, - art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 58 ustawy o samorządzie gminnym przez nie wskazanie źródła dochodów, z których pokryte będą zobowiązania gminy wynikające ze scalania nieruchomości i art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, - naruszenie wyrażonej w art. 7 Kpa zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - naruszenie wyrażonej w art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - naruszenie obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 Kpa, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie jej uchylenie i o orzeczenie o kosztach procesu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przed omówieniem zarzutów skargi koniecznym jest poczynienie ogólnych uwag o charakterze uchwał rozstrzygających o zarzutach do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przesłanką dopuszczalności zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy której to ustawy miały zastosowanie w sprawie, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. Nie wystarczy zatem proste powołanie się na uprawnienia właścicielskie do gruntu, gdyż te dowodzą jedynie istnienia interesu prawnego, ale należy wykazać, że te uprawnienia zostały naruszone, przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmowane jest, iż naruszenie projektem planu interesu prawnego lub uprawnienia winno być związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego tj. konkretnej normy prawa materialnego. Obowiązku uwzględnienia zarzutu rada gminy nie ma wówczas, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie – z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego (vide: wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1998 r. sygn. IV SA 2237/97, wyrok NSA z 21 grudnia 1998 r. sygn. IV SA 1024/98). Władztwo planistyczne gminy jest uprawnieniem gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nie jest to władztwo absolutne i nieograniczone, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym wyważyć interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględnić aspekt racjonalnego działania i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wyżej wymienione elementy winny być rozpatrywane łącznie a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana poprzez pryzmat ogólnych założeń planu. Przyjrzenie się zarzutom skargi poprzez pryzmat poczynionych wyżej ogólnych uwag o charakterze uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pozwala na ich uwzględnienie albowiem nie dowodzą one naruszenia obiektywnego porządku prawnego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. W uchwale intencyjnej informującej o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy G., określono dominujące przeznaczenie terenu jako obszar zabudowy mieszkalno-usługowej z uzupełniającym wyznaczeniem terenów pod niezbędne usługi, między innymi usługę oświatową. Jest oczywistym, że udostępnienie terenu pod zabudowę wymagało wyznaczenia sieci dróg, spełniających rolę układu komunikacyjnego i miejsca przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej. Z rysunku projektu planu wynika, iż obszar zabudowy mieszkalno-usługowej sięga w głąb terenu objętego opracowaniem (nie tylko obrzeży), a zatem sieć przyszłych dróg wymagała ich lokalizacji, również wewnątrz tego obszaru. Jednocześnie ukształtowanie sieci dróg wewnątrz terenu objętego opracowaniem musiało uwzględniać istniejącą ulicę M., leżącą w ciągu drogi krajowej Nr 16 A.-E.-O. (w projekcie planu symbol KGP, a poprzednio symbol 02 G 1/4/). Z pasa tejże ulicy zabronione zostało wykonywanie wszelkich bezpośrednich zjazdów do poszczególnych działek. Powyższe wymuszało przyjęcie takiego rozwiązania komunikacyjnego, który uwzględni bezpieczne podłączenie sieci dróg wewnątrz kwartału do ulicy M. Stąd opracowanie równoległego do ulicy M. układu dróg wewnętrznych (dojazdowych), dostosowanego zresztą również do ukształtowanego na przestrzeni lat układu urbanistycznego poszczególnych nieruchomości (vide: odpowiedź na skargę). Z podanych na rozprawie przez przedstawiciela organu planistycznego informacji wynikało, że spośród działek położonych przy zaprojektowanej , spornej drodze dojazdowej KD-1, jedynie nieruchomość skarżącej ma układ równoległy swą długością do ulicy M. Pozostałe nieruchomości zaprojektowana droga dojazdowa KD-1 przecina w poprzek, a nie wzdłuż, tym samym uszczuplając ich powierzchnię w mniejszym zakresie niż powierzchnię nieruchomości o numerze geodezyjnym [...]. Bezspornym przy tym jest, że nieruchomość skarżącej nie jest nieruchomością zabudowaną, jej współwłaściciele zamieszkują poza A. i dotychczas nie objawiali woli zabudowy działki, uzewnętrzniając zamiar wykorzystania jej na cele budowlane, dopiero przy zgłoszeniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość, póki co nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych lokalnej społeczności, co przy rozstrzyganiu w procesie planowania przestrzennego konfliktu interesów obywateli, nie jest bez znaczenia. Godzi się przy tym zauważyć, że projektem planu nie została całkowicie wyeliminowana perspektywa zabudowy części działki Nr [...], niewykorzystanej pod drogę dojazdową KD-1. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały i projektu rysunku planu, po przeprowadzeniu podziału działek [...] i [...] oraz ich scaleniu mogą powstać działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługi nieuciążliwe (zgodną z symbolami U/MN i MNU). Tak więc nie można przyjmować, jak twierdzi skarżąca, iż w tym konkretnym przypadku naruszona została istota prawa własności poprzez pozbawienie skarżącej możliwości zagospodarowania nieruchomości w sposób wynikający z projektowanych ustaleń planu. W sprawie nie zostały naruszone pozostałe wskazane w skardze przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 10 ust. 1 pkt 7 i 10 ust. 1pkt 10 ustawy). Wynikający z projektu planu zakaz wtórnego podziału nieruchomości nie dotyczy bowiem kompleksów stanowiących tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych tj. tego obszaru, dla którego ustalono zasady i warunki podziału na działki budowlane. Projekt planu zabronił wtórnych podziałów jedynie w liniach rozgraniczających terenu przewidzianego pod usługę oświatową, kultu religijnego oraz terenów pod lokalizację stacji transformatorowych. Nie jest też słuszny zarzut braku wskazania zasad scalania i podziału nieruchomości. projekt planu określił te zasady na rysunku poprzez wskazanie linii przewidzianych podziałów na działki budowlane. Linie te pokazują jak należałoby zagospodarować poszczególne nieruchomości, aby powstały z nich kształtne i pełnowymiarowe działki budowlane. Zdaniem Sądu nie doszło też w sprawie do zarzucanego skargą naruszenia prawa procesowego. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały pozwala prześledzić tok rozumowania organu planistycznego, wskazuje przyczyny, dla których odrzucono zarzut i argumenty przemawiające za utrzymaniem przyjętych rozwiązań planistycznych. Skarżąca – jak wynika z akt administracyjnych – nie została pozbawiona uprawnień procesowych i prawa do zgłoszenia zarzutu. Sam fakt indywidualnego doręczenia jej powiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na dwa dni (a nie siedem, jak zdaniem strony być powinno) przed początkiem biegu okresu wyłożenia, nie dowodzi naruszenia trybu postępowania przy procedurze planistycznej. Od 27 grudnia 1997 r. zaś nie każde naruszenie przepisów art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje bezwzględną nieważnością uchwały organu gminy, a jedynie naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów (vide: art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym ustawą z 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz o zmianie niektórych innych ustaw). Krótki okres od indywidualnego powiadomienia skarżącej o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu do początku okresu wyłożenia, nie wpłynął negatywnie na uprawnienia strony i nie dowodzi naruszenia trybu postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).