II SA/Sz 1195/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi J.K. i J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem o d d a l a skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa nakazał J. i J. N. przedłożenie w terminie do dnia [...] r., w celu doprowadzenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie działki nr [...] przy ul. [...], do stanu zgodnego z prawem następujących dokumentów: 1. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...], 2. projektu budowlanego zamiennego branży architektonicznej i konstrukcyjnej uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i planowanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego; 3. projektu zagospodarowania terenu (działki), 4. kopii uprawnień i zaświadczeń o przynależności projektantów do właściwych izb samorządu zawodowego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że J.K. i J. K. pismem z dnia [...] r. zawiadomili organ nadzoru budowlanego o rozpoczęciu przez J. i J. N. budowy fundamentów budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą i przyłączami infrastruktury technicznej przy granicy działek o nr ewid. [...], bez zachowania przepisów wynikających z art. 12 ust. 3 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W dniu [...]r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę budowy powyższego obiektu realizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr ewid. [...]. Podczas kontroli ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany został usytuowany na terenie działki budowlanej zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...], z dnia [...] r., znak: [...] wydanej przez Starostę oraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ przeprowadzający kontrolę stwierdził, że inwestor dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na niewykonaniu otworów w ścianach zewnętrznych części budynku określonego w projekcie jako wiata. W dniu [...] r. inwestorzy złożyli pisemne oświadczenie o wykonaniu powyższych otworów. W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego ponownie skontrolował budowę i potwierdził wykonanie spornych otworów, informując właścicieli działki nr [...] o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. W dniu [...] r. inwestorzy J. i J. N. złożyli projekt zamienny wraz z wnioskiem o wydanie zamiennej decyzji o pozwoleniu na budowę dla prowadzonej inwestycji, który został przekazany postanowieniem z dnia [...] r., organowi właściwemu do jego rozpoznania. Następnie w dniu [...] r., Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatu złożył wniosek o przeprowadzenie kontroli budowy na działce nr [...], z uwagi na zastrzeżenia do złożonej przez inwestorów dokumentacji. W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził wizję lokalną budowy, podczas której ustalił, że zrealizowane są już niektóre zmiany zawarte w projekcie zamiennym a które stanowią istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...]r.. W tych okolicznościach organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...]r., [...], na podstawie art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Organ orzekający wskazał, że ustalone odstępstwa polegają na wykonaniu stóp fundamentowych pod słupy, które mają podpierać planowane dodatkowe balkony od strony ogrodu, zmianie układu pomieszczeń na każdej kondygnacji wraz ze zmianą wielkości oraz lokalizacji otworów okiennych i zmianą usytuowania i ilości przewodów kominowych. Ponadto, w miejsce projektowanej posadzki na gruncie wiaty, wykonano żelbetowy strop oparty na ścianach fundamentowych i podniesiono jego rzędną o około 40 cm w stosunku do założonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz podwyższono ściankę kolankową (w kondygnacji poddasza) o około 50 cm i zmieniono konstrukcję dachu w części nad tarasem likwidując lukarnę. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił, że w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 3 nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby obowiązek wykonania określonych czynności, w celu odprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ pouczył strony, że niewykonanie w terminie określonych w decyzji obowiązków, spowoduje wydanie decyzji nakazującej przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z projektem budowlanym stanowiącym integralny załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. K. i J. K. zarzucając, że decyzja o pozwoleniu na budowę w granicy ich działki jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami zabudowy wydanymi przez Gminę Police. Przepisy prawa budowlanego jednoznacznie stanowią, że odległość od granicy sąsiada przy ścianie pełnej powinna wynosić 3 m, a przy ścianie z oknami 4 m. W ocenie odwołujących się, na działce nr [...] w [...] prowadzona jest "dzika" budowa i oświadczyli, że nie wyrażali i nigdy nie wyrażą zgody na zabudowę na ich granicy. W piśmie z dnia [...]r. odwołujący ponadto podnieśli, że podpis J. K. na decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] w [...], nie stanowi podstawy prawnej do odstępstwa od przepisów prawa budowlanego. Podtrzymali też stanowisko, że właściciele działki nr [...] lokalizując budynek w granicy ich działki złamali przepisy prawa budowlanego, a decyzja o warunkach zagospodarowania terenu jest sprzeczna z miejscowym planem i jest nieważna. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J.K. i J. K. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł wykonanie nałożonego obowiązku w terminie do dnia [...] r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy jak wynika to z uzasadnienia decyzji – ustalił, że J. i J . N, po uzyskaniu w dniu [...]r. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, rozpoczęli w [...]r. budowę na działce nr [...] domu jednorodzinnego z wiatą garażową i przyłączami infrastruktury technicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , po otrzymaniu zagłoszenia Państwa K. – przeprowadził w dniu [...]r. kontrolę budowy, podczas której ustalił, że przedmiotowy obiekt został usytuowany zgodnie z warunkami decyzji o pozwolenie na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. W wyniku powtórnej wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu [...]r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że inwestorzy dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa polegają na wykonaniu stóp fundamentowych pod słupy, które mają podpierać planowane dodatkowe balkony od strony ogrodu, zmianie układu pomieszczeń na każdej kondygnacji wraz ze zmianą wielkości oraz lokalizacji otworów okiennych i zmianie usytuowania przewodów kominowych. Ponadto, w części dotyczącej wiaty garażowej w miejsce projektowanej posadzki na gruncie, wykonano żelbetowy strop oparty na ścianach fundamentowych i podniesiono rzędną o ok. 40 cm w stosunku do założonej w zatwierdzonym projekcie. Podwyższono też ściankę kolankową w kondygnacji poddasza i zmieniono konstrukcję dachu w części nad tarasem likwidując lukarnę. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji wydana na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane odpowiada prawu. Nakazanie wykonania projektu zamiennego przez osobę uprawnioną, zapewni wykonanie go zgodnie z obowiązującym prawem, w tym z przepisami art. 5 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy zmienił termin wykonania nałożonego obowiązku. Odnosząc się do argumentów odwołujących się organ II instancji wyjaśnił, że przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pozwalają na sytuowanie ściany budynku w granicy działki, gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja Burmistrza Polic z dnia [...] r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa, iż na działce nr [...] dopuszcza się zabudowę mieszkaniowo-usługową jednorodzinną lub łańcuchową do dwóch kondygnacji naziemnych z wysokim dachem. Na posadowienie obiektów w granicy sąsiadujących działek, zgodnie z prawem, nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiedniej działki. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że jako organ nadzoru budowlanego nie jest organem kompetentnym do badania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. K. i J. K. domagając się, "by Sąd przekreślił bezprawne działania urzędników i wydał sprawiedliwy wyrok, który doprowadzi do rozbiórki uciążliwego obiektu". Skarżący zarzucili, że decyzja z dnia [...]r. [...] o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z przepisami Prawa budowlanego i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., urzędnicy Gminy w sposób rażący złamali art. 5, 9, 34 i 51 ustawy Prawo budowlane i zatwierdzili projekt budowlany naruszający prawo. Zgodnie z planem miejscowym zabudowa jednorodzinna wolnostojąca lub łańcuchowa do dwóch kondygnacji dotyczy tylko działek nr [...]. na pozostałych działkach od nr [...] to budynki wolnostojące. W dalszej części skargi skarżący opisali dokładnie przebieg postępowania administracyjnego podkreślając, że organ nadzoru od Ich pisma z dnia [...].przez cztery miesiące nie podejmował żadnych czynności. W tym czasie w granicy działki wybudowano dwukondygnacyjny budynek z cegły na żelbetowych ławach fundamentowych z żelbetowymi stropami, który ma być garażem. Skarżący nie zgadzają się na legalizację istniejącego obiektu w granicy działki, a organy nadzoru budowlanego chcą legalizować budynek zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Powyższą skargę skarżący uzupełnili pismem z dnia [...]r. wraz załącznikami, z których między innymi wynika, że Starosta decyzją z dnia [...]r. w oparciu o art. 36a Prawa budowlanego uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, oraz że skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Z uwagi na zarzuty skarżących na wstępie wyjaśnić trzeba, że wbrew Ich twierdzeniom inwestorzy J. i J. N. realizując inwestycję – budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą na działce nr [...] położonej w [...], nie działali w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm./. Niesporne jest bowiem w sprawie, że Burmistrz decyzją Nr [...] z dnia [...]r. zatwierdził projekt budowlany i wydał J.J. N. pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego z wiatą. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika również usytuowanie wiaty garażowej w granicy z działką sąsiednią tj. działką skarżących. Wskazać też trzeba, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690/ w brzmieniu na dzień 10 października 2003r. – dopuszczały usytuowanie budynku ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli wynikało to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /§ 12 ust.6 pkt 1/, co trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że wyżej wskazana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Skarga bowiem została wniesiona nie w sprawie wydania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji z dnia [...]r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, lecz w sprawie decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Objęcie przez Sąd kontrolą decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stanowiłoby naruszenie art. 134 § 1 Ppsa przez wyjście poza granice przedmiotowe sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Należy odróżnić wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę czyli w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane, od wykonywania tych robót z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W świetle materiału dowodowego wynikającego z akt administracyjnych, nie narusza prawa stanowisko organu odwoławczego, że inwestorzy J.J. N. dopuścili się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, szczegółowo opisanych w decyzji. Na odstępstwa te inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 36a ust.1 ustawy prawo budowlane. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w odniesieniu do takiego stanu faktycznego i prawnego, przewiduje następujący tok postępowania. Organ nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż w art. 48 ust.1 lub art. 49 ust.1 wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych /art. 50 ust.1 ustawy Prawo budowlane/, jeżeli roboty budowlane są wykonywane: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Następnie organ nadzoru, stosownie do art. 51 ust.1 te ustawy, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ma obowiązek wydać, w zależności od charakteru i stanu zaawansowania robót budowlanych, decyzję : 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego jeżeli nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem albo 2) określającą czynności lub roboty budowlane jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, 3) nakładającą obowiązek sporządzenia, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlach w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przedstawiony wyżej tok postępowania organu nadzoru budowlanego nie zależy zatem od uznania tego organu, tylko jest wynikiem realizacji przez ten organ norm i zasad obowiązującego prawa budowlanego, które w przypadku odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego przewiduje możliwość legalizacji tak prowadzonych robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. wstrzymał roboty budowlane, gdyż ustalił, że są one prowadzone w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie decyzją z dnia [...]r. zobowiązał inwestora do sporządzenia projektu zamiennego, w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że nakazanie inwestorom wykonanie projektu zamiennego przez osobę uprawnioną zapewni wykonanie go zgodnie z obowiązującym prawem, w tym z przepisami art. 5 ustawy Prawo budowlane, określonej podstawy prawidłowej budowy w tym poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie znajdując, w tych warunkach podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ skargę jako nieuzasadnioną oddalił.