II SA/Gd 2481/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. M. i S. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia 5 lipca 2002 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 5 lipca 2002 r., nr [...]. Rada Gminy, na podstawie art. 8 ust. 1 i 2, art. 9, 10, 26 i 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt. 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 1996 roku, nr 13, poz. 74 ze zm.), dnia 5 lipca 2002 roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla terenu zabudowy mieszkalno - usługowej na działce nr [...] w miejscowości, zmieniającą przeznaczenie ww. terenu określone w obowiązującym dotąd planie z funkcji mieszkaniowej, na funkcję mieszkaniowo - usługową. W rozdziale 2 przedmiotowej uchwały ustalono warunki zabudowy terenu i kształtowania architektury. W szczególności w § 2 uchwały ustalono w granicach zmiany planu następujące zasady zagospodarowania i zabudowy terenu zabudowy mieszkaniowo - usługowej w zakresie rzemiosła i handlu /MN, DR, UH/: a) adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową /z możliwością jej modernizacji/, b) przewiduje się rozbiórkę istniejącego obecnie budynku gospodarczego, w którym prowadzona jest działalność usługowa /zakład wulkanizacyjny/, c) dopuszcza się realizację nowej zabudowy dla potrzeb usług rzemiosła i handlu, z zachowaniem nieprzekraczalnych linii zabudowy określonych na rysunku planu; w szczególności należy zachować nieprzekraczalną linię zabudowy NLZ wynoszącą 4m od granicy z działkami nr [...] i [...] oraz 5m od granicy z działką nr [...], d) planuje się realizację parterowego budynku z dachem dwu- lub wielospadowym o symetrycznych połaciach i kątach nachylenia do 30º. Pokrycie dachowe winno być wykonane z dachówki bądź materiału dachówko-podobnego, e) wzdłuż istniejącego ogrodzenia działki od strony wschodniej i zachodniej (tj. od strony działek nr [...] i [...]) wymagane jest wykonanie pasa zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej (w postaci zadrzewień i żywopłotów), f) uciążliwość prowadzonej działalności nie może przekraczać granic własności, g) ustala się zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, h) dojazd do terenu z wykorzystaniem istniejącego wjazdu na posesję z przyległej drogi dojazdowej (stanowiącej działkę nr [...]), przebiegającej wzdłuż północnej granicy działki. Pismem z dnia 18 lipca 2002 roku B. i S. M., na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 24 ust 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.) wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa przez Uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia 5 lipca 2002 roku poprzez podjęcie uchwały o uwzględnieniu lub odrzuceniu ich zarzutu z dnia 24 maja 2002 roku i 2 lipca 2002 roku. W uzasadnieniu wskazali, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wnieśli w dniu 27 maja 2002 roku zarzut do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie przewidzianym ustawą. Zarzut ten podtrzymali w piśmie z dnia 2 lipca 2002 roku, przedłożonym Radzie Gminy przed podjęciem zaskarżonej uchwały, w której brak jest stanowiska dotyczącego ich zarzutu. Wskazali także, iż w dniu 12 lipca 2002 roku otrzymali pismo informujące, że zarzut ich uwzględniono w treści uchwały. Pismo to nie spełnia ustawowego wymogu określonego w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie zawiera formy uchwały Rady Gminy. W dniu 17 września 2002 roku Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...], w której stwierdziła, iż w uchwale Rady Gminy z dnia 5 lipca 2002 roku, nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla terenu zabudowy mieszkalno - usługowej na działce nr [...] w miejscowości C. D. nie nastąpiło naruszenie prawa. W skardze na uchwałę Rady Gminy z dnia 5 lipca 2002 roku, nr [...], B. i S. M., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 58, poz. 261 ze zm.) oraz art. 33, art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazali, iż pismem z dnia 25 kwietnia 2002 roku, nr [...] zostali poinformowani o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działki nr [...]. Po zapoznaniu się z rozwiązaniami projektowymi, uznając, że projekt ten narusza ich interesy, wnieśli w dniu 27 maja 2002 roku zarzut do proponowanych rozwiązań. Zarzut ten oparty był na treści art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.). Następnie - pismem z dnia 21 czerwca 2002 roku, nr [...], Przewodniczący Zarządu Gminy poinformował skarżących, iż ich zarzut uwzględniono w całości. W ocenie skarżących takie postępowanie organów gminy narusza art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu rozstrzyga w drodze uchwały Rada Gminy, a nie Zarząd. Skarżący wskazali nadto, iż uwzględnienie zarzutu wymagało dokonania poprawek w wyłożonym projekcie planu, a tym samym konieczne było jego powtórne wyłożenie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 cytowanej ustawy. Takiej czynności jednakże Zarząd Gminy nie dokonał. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 27 ust l cyt. ustawy, który stanowi, iż naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność uchwały Rady Gminy zatwierdzającej zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący stwierdzili także, po zapoznaniu się z ostatecznym tekstem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że informacja Zarządu Gminy o uwzględnieniu w projekcie planu ich zarzutu była nieprawdziwa. Dlatego też w dniu 4 lipca 2002 roku złożyli w Radzie Gminy pismo datowane na dzień 2 lipca 2002 roku, w którym poinformowali Radę, iż podtrzymują w całości zarzut do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy, pomimo istnienia zarzutu, w dniu 5 lipca 2002 roku podjęła zaskarżoną uchwałę, nie podejmując wcześniej uchwały, o której mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym o odrzuceniu lub uwzględnieniu zarzutu. Skarżący podkreślili przy tym, iż ich zarzut z 27 maja 2002 roku nie dotyczył wyłącznie kwestionowania funkcji usług wulkanizacyjnych, która została wykreślona z projektu planu. Wskazali bowiem, iż w zarzucie tym podnosili także, że projekt planu nie rozstrzyga o ich interesach w zakresie ochrony przed hałasem urządzeń pneumatycznych, hałasem silników pojazdów osobowych, ciężarowych i ciągników, drganiami przenoszonymi przez urządzenia wyważania kół i zdejmowania opon, zanieczyszczeniem spalinami, korzystaniem z nieutwardzonej drogi wewnętrznej osiedlowej, której intensywne używanie powoduje wznoszenie tumanów kurzu i pyłu. Stwierdzili także, iż wpisanie do dzielnicy mieszkaniowej usług, dopuszczalne jest tylko dla usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej. Jej określenie, zasady funkcjonowania oraz zasady zagospodarowania terenu muszą być ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a brak zapisów wyjaśniających jakie usługi uznaje się za nieuciążliwe oraz ustalających takie zasady zagospodarowania działki [...] aby nie naruszała standardu mieszkaniowego dla ich działki nr [...], uważają za pominięcie ich słusznych interesów, ochrony intymności, spokoju i dostępu do drogi publicznej na terenie zabudowy jednorodzinnej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując w uzasadnieniu, iż działania podjęte przez Radę Gminy w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla terenu zabudowy mieszkalno - usługowej na działce nr [...] w miejscowości C. D. oraz uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia 5 lipca 2002 roku były zgodne z prawem, a zarzut wniesiony przez skarżących został uwzględniony w całości przez Zarząd Gminy i ujęty w opublikowanej uchwale. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, niewątpliwie podlega kontroli przewidzianej w ww. przepisie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.) zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z porównania treści powyższego przepisu z treścią art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8 cytowanej ustawy, zgodnie z którym zarząd gminy przyjmuje protesty i zarzuty, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 cyt. ustawy, a następnie rozpatruje je i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty wniesione do projektu planu nie uwzględnione w projekcie planu, wynika, iż jedynie całkowite uwzględnienie zarzutu wniesionego przez skarżących w projekcie zmiany planu pozwalałoby na nie podjęcie przez Radę Gminy uchwały o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu wniesionego przez skarżących. Tym samym istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy Zarząd Gminy, jak to wskazywał w piśmie z dnia 21 czerwca 2002 roku (k. 13 akt), zmieniając treść projektu planu poprzez wykreślenie z § 2 pkt 1 lit. "c" zapisu: "w tym zakładu wulkanizacyjnego 1 - stanowiskowego z prowadzeniem działalności handlowej akcesoriami samochodowymi", uwzględnił w całości zarzut skarżących zgłoszony do przedmiotowej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w piśmie z dnia 24 maja 2002 roku. W ocenie Sądu zarzut skarżących nie został uwzględniony. W szczególności należy zauważyć, iż zmiana zapisu projektu planu polegająca jedynie na wykreśleniu wskazanego powyżej zapisu nie oznaczała wyłączenia możliwości prowadzenia na terenie działki nr [...] działalności polegającej na świadczeniu usług w formie zakładu wulkanizacyjnego oraz działalności handlowej akcesoriami samochodowymi, a tego rodzaju usługom skarżący wyraźnie sprzeciwiali się w swoim zarzucie. Pozostawiony bowiem, po dokonanej zmianie, zapis § 2 ust. 1 lit. "c": "dopuszcza się realizację nowej zabudowy dla potrzeb usług rzemiosła i handlu" nie wprowadzał żadnych ograniczeń co do rodzaju usług rzemiosła i handlu, jakie można na tym terenie świadczyć, a więc nadal dopuszczał możliwość realizacji nowej zabudowy na tym terenie, która będzie służyła prowadzeniu usług typu wulkanizacja, czy handel akcesoriami samochodowymi. Tymczasem z treści zarzutu wynika, iż skarżący kwestionowali nie tylko zasadność dopuszczenia na danym terenie usług wulkanizacyjnych i usług związanych z naprawą samochodów lecz także wszelkich innych usług, które wiązałyby się z jakimikolwiek uciążliwościami. Niewątpliwie więc te postulaty skarżących nie zostały uwzględnione poprzez dokonanie wskazanej przez Zarząd Gminy zmiany. Ponadto skarżący w zarzucie do wyłożonego projektu planu zgłosili cały szereg innych zastrzeżeń w żaden sposób nie uwzględnionych przez Zarząd Gminy w projekcie zmiany planu przedłożonym Radzie Gminy. W szczególności skarżący zarzucili, iż wskazane w projekcie środki zabezpieczające w postaci nakazu wykonania żywopłotu na granicy działek (§ 2 lit. "e" projektu uchwalonego bez żadnych zmian) w żaden sposób nie zabezpieczą ich praw bowiem ze względu na bliskość obu działek będą to działania iluzoryczne, które dodatkowo - w przypadku wysokiego zadrzewienia - spowodują ograniczenia dostępu światła słonecznego do ich działki. Wskazywali również, iż projektowana zmiana spowoduje znaczne zwiększenie się ruchu pojazdów, a co za tym idzie trudności komunikacyjne związane także z tym, iż wielkość działki nr [...] wyklucza zbudowanie na niej parkingu dla klientów. Spowoduje ona także znaczny wzrost natężenia hałasu, spalin i pyłów, a co za tym idzie, także znaczne obniżenie wartości zarówno działki skarżących, jak i ich budynku mieszkalnego. Zarząd Gminy w ogóle nie odniósł się do tych zarzutów skarżących, a ich zasadność winna być zbadana przez Radę Gminy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż Rada Gminy - zgodnie z treścią obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.), winna była podjąć w niniejszej sprawie uchwałę w sprawie uwzględnienia lub odrzucenia zarzutu skarżących, czego nie uczyniła. Słusznie skarżący zauważyli przy tym w skardze, iż w niniejszej sprawie został naruszony także przepis art. 25 cytowanej ustawy, zgodnie z którym jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Artykuł 18 cytowanej ustawy przewiduje m. in., iż zarząd gminy wykłada projekt planu do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem. Skoro zatem zarząd gminy wprowadził samodzielnie zmiany do projektu, w ocenie Sądu, winien był ponownie wyłożyć projekt do publicznego wglądu aby osoby zainteresowane mogły zapoznać się z zakresem dokonanych przez niego zmian i ewentualnie wnieść zarzuty do tego projektu. Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.) naruszenie trybu postępowania przewidzianego we wskazanych powyżej przepisach dla uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich zmian powoduje nieważność uchwały rady gminy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga B. i S. M. była w pełni zasadna i - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.