I SA/Wa 686/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. L. od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. organ drugiej instancji wskazał, że M. L. jest funkcjonariuszem w służbie stałej od [...] stycznia 1992 r. i wraz z żoną oraz trójką dzieci zamieszkuje w komunalnym lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K., o powierzchni użytkowej [...] m2, w tym powierzchni mieszkalnej [...] m2. Prawo do tego mieszkania M. L. nabył na mocy decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2000 r. oraz zawartej na jej podstawie umowy najmu z [...] lutego 2000 r. z ADM "[...]" sp. z o.o. w K. Stosownie do przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), M. L. jest uprawniony do zajmowania lokalu o powierzchni mieszkalnej od 35 do 50 m2, zatem posiadany lokal nie jest zgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia. Z tego też względu, oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] listopada 2004 r., zainteresowany wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z wnioskiem o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. organ pierwszej instancji odmówił M. L. przyznania przedmiotowego świadczenia. Od powyższej decyzji zainteresowany wniósł odwołanie. Odnosząc się do zarzutów M. L. organ drugiej instancji stwierdził, że istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi interpretacja przepisów art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, który kształtuje przesłanki przyznania funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji poświęcone zostały poszczególnym uprawnieniom mieszkaniowym funkcjonariuszy. Przede wszystkim artykuł 88 ust. 1 tej ustawy określa ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Może ono przybrać postać administracyjnego przydziału lokalu, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust. 1). Wysokość równoważnika pieniężnego za brak lokalu, stosownie do postanowień § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) jest stała dla określonych kategorii funkcjonariuszy (posiadających rodzinę lub nie). Z tego też względu świadczenie z tego tytułu należy traktować co do zasady jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie. Ponadto, zdaniem organu drugiej instancji, istotny dla rozważenia konstrukcji prawnej tego świadczenia, jest również fakt, że o ile, co do zasady, otrzymanie lokalu mieszkalnego drogą decyzji administracyjnej oraz jego uzyskanie przy wsparciu pomocy finansowej, powoduje utratą wszystkich świadczeń wywodzących się lub związanych z prawem do lokalu, o tyle przyznanie równoważnika za brak lokalu, nie stanowi późniejszej przeszkody do jego przydziału lub uzyskania pomocy finansowej (stosownie do postanowień art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie przydziela się mieszkania w razie skorzystania z pomocy finansowej, natomiast w myśl art. 94 ust. 1 ustawy, w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468), osoba uprawniona może świadczenie to otrzymać jednorazowo, pod warunkiem, że wcześniej nie otrzymała mieszkania drogą przydziału). Przepisy art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o Policji samodzielnie i odmiennie kształtują przesłanki przedmiotowego świadczenia, uzależniając je wyłącznie od faktu nieposiadania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Nie wprowadzają wymogu, aby posiadany przez policjanta lokal odpowiadał co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Zatem sama okoliczność posiadania w miejscu pełnienia służby, jakiegokolwiek mieszkania lub domu przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny, wyklucza możliwość przyznania mu przedmiotowego świadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu drugiej instancji, w sytuacji gdy M. L. w miejscu pełnienia służby zajmuje wraz z rodziną, na podstawie umowy najmu, komunalny lokal mieszkalny, aktualizują się wobec niego negatywne przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia, określone przepisami art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2005 r. złożył M. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu skargi M. L. stwierdził, że nie może się zgodzić ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, ponieważ dokonały one błędnej interpretacji obowiązujących przepisów, nie uwzględniając całości przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji. Skarżący wskazał, że z treści art. 83 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, takie jak przydział lokalu mieszkalnego, prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, w tym również prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 95 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy, 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu. Żadna z powyższych przesłanek w stosunku do osoby skarżącego, jego zdaniem nie zaistniała. Z punktu 2 art. 95 ustawy o Policji jednoznacznie wynika, że sytuacja braku mieszkania jest uzależniona od powierzchni mieszkalnej. W tej sytuacji dopóki potrzeby mieszkaniowe skarżącego nie zostaną zaspokojone w postaci przydziału lokalu mieszkalnego, posiada on, jego zdaniem, prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, w tym również prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący wskazał również, że wydanie decyzji następnego dnia po złożeniu wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego świadczy o tym, że organ nie zastosował się również do zasady określonej w art. 9 k.p.a. zobowiązującej organy prowadzące postępowanie administracyjne do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Odpowiadając na skargę Komendant Główny Policji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wniosek zgłoszony przez skarżącego w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), za zgodą Komendanta Stołecznego Policji, przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu w trybie uproszczonym. Kontrola sądowo-administracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, bowiem Komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy. Przepisy art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, z późn. zm.), określające uprawnienia do przyznania równoważnika za brak lokalu, zostały zawarte w rozdziale 8 ustawy dotyczącym mieszkań funkcjonariuszy Policji i powinny być interpretowane w świetle wszystkich przepisów zawartych w tym rozdziale. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, takie jak przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Stosownie do przepisu art. 95 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale nie przydziela się policjantowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie. W przypadku braku uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, policjant nie ma również uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, i równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 podjął uchwałę mówiącą, że stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, ponieważ posiada inny, odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). Uchwała ta co do zasady ma również zastosowanie do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Posiadaniem przez policjanta odpowiedniego lokalu jest zaś, w myśl art. 95 pkt 2 powołanej ustawy, posiadanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Policjant nie posiada więc lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (por. wyrok NSA z 23 lipca 1999 r., I SA 866/98 oraz wyrok NSA z 14 marca 1999 r., I SA 658/99). Skoro skarżący nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.