II SA/Gd 718/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2002 r., nr [...] w przedmiocie gwarantowanego zasiłku okresowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 26 stycznia 2001 r., nr [...]. Dnia 26 stycznia 2001 roku Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 31 ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 roku, nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. i § 1 Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 29 czerwca 1999 roku w sprawie upoważnienia Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania i podpisywania decyzji w zakresie zadań zleconych i własnych z zakresu pomocy społecznej, wydał decyzję nr 329/01, której sentencja nie zawiera rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej stwierdził, iż D. K. do dnia 30 czerwca 1999 roku otrzymywała gwarantowany zasiłek okresowy w wysokości 100%, a następnie – od dnia 16 lipca 1999 roku – w wysokości 80 %. Organ I instancji wskazał również, iż ustalono, że D. K. zamieszkuje z J. Z. i ich wspólnym dzieckiem oraz że prowadzi z ojcem dziecka wspólne gospodarstwo domowe. W związku z powyższym, decyzją z dnia 10 listopada 1999 roku, nr [...], wstrzymano D. K. wypłatę świadczenia w formie gwarantowanego zasiłku okresowego, z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 19 grudnia 2000 roku, nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ I instancji stwierdził, iż odmawia D. K. przywrócenia wypłaty przedmiotowego świadczenia albowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który organ I instancji uznał za wiarygodny, wynika, iż zamieszkuje ona ze swoim konkubentem – J. Z., a co za tym idzie nie wychowuje samotnie dziecka. W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. stwierdziła, iż postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wadliwie i wniosła o ponowne, wnikliwe rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wskazała, iż zaskarżona decyzja, która pozbawia ją i jej dziecko jedynego źródła utrzymania, wydana została na podstawie nieprawdziwych danych, uzyskanych za pomocą pomówień osób trzecich. Podała także, iż organ I instancji pominął jej przesłuchanie – jako strony zainteresowanej. D. K. oświadczyła również, iż od listopada 1999 roku nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z J. Z., dziewięcioletnią córkę wychowuje samotnie, a ojciec dziecka jedynie je odwiedza albowiem jest z dzieckiem emocjonalnie związany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 lutego 2002 roku, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 4 ust. 1, art. 31 ust. 4a i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w zaskarżonej decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] wyjątkowo trudno znaleźć rozstrzygnięcie albowiem wbrew powszechnie przyjętej praktyce organów administracji nie jest ono zamieszczone między oznaczeniem organu, datą wydania, oznaczeniem strony i powołaniem podstawy prawnej, a uzasadnieniem, pouczeniem i podpisem, jak wskazywałaby na to treść art. 107 k.p.a., lecz zawarte jest w uzasadnieniu. Stwierdziło także, iż zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcie nie jest jasne i czytelne albowiem jedyne zdanie uzasadnienia, które uznać można za rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej brzmi: "odmawia się Pani przywrócenia wypłaty przedmiotowego świadczenia". Z jego treści – zdaniem organu II instancji – wyinterpretować należy, iż organ I instancji odmówił D. K. przyznania świadczenia, o które się ubiegała. Jak wskazało dalej Kolegium – ww. rozstrzygnięcie jest trafne, mimo całkowicie wadliwego uzasadnienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej osobie, która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pobieranego na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z powodu upływu okresu jego pobierania, a dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 – przysługuje gwarantowany zasiłek okresowy, jeżeli w dniu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w okresie pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego samotnie wychowuje co najmniej jedno dziecko do 7 roku życia. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, gwarantowany zasiłek okresowy przysługuje jedynie takiej osobie, która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania. A contrario – nie pobieranie w ogóle zasiłku dla bezrobotnych wyklucza możliwość uzyskania świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. Bez znaczenia jest w tym przypadku utrata statusu bezrobotnego. Skoro zatem odwołująca się – jak to wynika z zaświadczenia z dnia 9 listopada 1999 roku, nr [...], wydanego przez Powiatowy Urząd Pracy– była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, to – zdaniem organu II instancji - nie nabyła i nigdy nie mogła nabyć uprawnienia do świadczenia w postaci gwarantowanego zasiłku okresowego, a zatem decyzja organu I instancji odmawiająca przyznania jej tego świadczenia jest zgodna z prawem. W skardze na powyższą decyzję D. K. wniosła o jej uchylenie stwierdzając, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 31 ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zm.). W uzasadnieniu skargi D. K. podkreśliła, iż nabyła prawo do wypłaty gwarantowanego zasiłku okresowego na podstawie art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, albowiem w jej ocenie spełnia ona wszystkie wymagania stawiane w ww. przepisie. W szczególności wskazała, iż prawo do zasiłku dla bezrobotnych utraciła w 1999 r., a teraz jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Zdaniem skarżącej nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby być zarejestrowanym jako bezrobotny bez prawa do zasiłku i pobierać gwarantowany zasiłek okresowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w jego uzasadnieniu argumentację. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś – Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W świetle przepisów art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] nie spełnia wymogów wskazanych w ww. przepisie, albowiem nie zawiera rozstrzygnięcia. Jak wskazał to już w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji, rozstrzygnięcie nie zostało zamieszczone w sentencji przedmiotowej decyzji, a nadto – w ocenie Sądu, nie sposób przyjąć (jak to uczynił organ odwoławczy), iż znajduje się ono w jej uzasadnieniu. Należy podkreślić, iż rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji, jak wynika to wprost z treści art. 107 k.p.a., są to dwa odrębne elementy składowe decyzji. Przy czym rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest bowiem równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie) decyzji jest jej kwintesencją, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie musi więc być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie uprawnienie strona otrzymuje. Przy czy obowiązek lub uprawnienie powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875, zob. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1996 roku, SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 1995 roku, III SA 1225/94, ONSA 1996/3/135). Z rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej musi bowiem jasno i wprost wynikać kto i co może (musi) czynić, względnie do czego i w jakim zakresie jest uprawniony. Uzasadnienie natomiast służy jedynie wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji, nie może więc rozstrzygnięcia zastępować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2001 roku, II SA 924/01, LEX nr 81816, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2000 roku, IV SA 13/98, LEX nr 53448). Z tych też względów nie sposób przyjąć, iż w sytuacji, gdy decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia regulującego wyraźnie prawa lub obowiązki strony, rozstrzygnięcie takie można wyinterpretować z uzasadnienia decyzji. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 1999 roku (SA/Rz 482/98, LEX nr 43933): Wprawdzie częścią składową decyzji jest też uzasadnienie faktyczne i prawne, to przecież rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), bowiem w tym fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. uwzględniająca żądanie strony), o tyle nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ I instancji wydając w niniejszej sprawie decyzję, która nie zawiera jednego z najistotniejszych elementów, jakie powinna zawierać każda decyzja administracyjna, tj. rozstrzygnięcia, rażąco naruszył przepis art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98. poz. 1071 ze zm.) /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 roku, IV SA 935/98, LEX nr 47268/. Sąd miał przy tym na uwadze, iż również zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem utrzymała w mocy decyzję organu I instancji nie zawierającą rozstrzygnięcia. Na marginesie powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż wobec nie rozstrzygnięcia przez organy administracji sprawy dotyczącej gwarantowanego zasiłku okresowego Sąd nie ma możliwości ustosunkowania się merytorycznego do zarzutów skarżącej podnoszonych w skardze. Wprawdzie bowiem zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, w uzasadnieniach swoich decyzji wykazują bezpodstawność przyznania skarżącej gwarantowanego zasiłku okresowego, jednakże organy wypowiadają się merytorycznie o czymś, co nie zostało rozstrzygnięte w sentencji decyzji. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Przy czym znaczenie pojęcia "naruszonego prawa" jest tutaj rozumiane szeroko albowiem składają się na nie przepisy prawa materialnego, przepisy o charakterze kompetencyjnym i ustrojowym, a także przepisy prawa procesowego, czyli wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach (tak Janusz Borkowski (w) "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi zaś, iż Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 26 stycznia 2001 roku, nr [...]. Ponownie rozstrzygając niniejszą sprawę organ administracji winien kierować się przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 roku, nr 64, poz. 593 ze zm.) albowiem zgodnie z treścią art. 150 ww. ustawy do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Winien mieć także na uwadze zasady prowadzenia postępowania administracyjnego wynikające w szczególności z przepisów art. 7, 10, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wydać decyzję spełniającą wymogi art. 107 § 1 k.p.a. i uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.