II SA/Bk 375/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie asesor WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2005 r. sprawy ze skargi W. F. S. I. Z. C. J. O. A. T. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala skargę Działając na wniosek skarżącej I. Z. prowadzącej firmę "W. F. S." z dnia 10 grudnia 2004 r. Prezydent Miasta B. wszczął postępowanie w sprawie udzielenie pozwolenia na przebudowę poddasza nieużytkowego z wymianą konstrukcji dachowej i adaptacją na mieszkanie służbowe na działce nr [...] położonej w B. przy ul. W. [...], które zostało zakończone wydaniem w dniu [...] stycznia 2005r., decyzji Nr [...], znak: [...] udzielającej wnioskodawcy pozwolenie na budowę. Powyższą decyzję zaskarżyła Pani M. W. właścicielka działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. W odwołaniu zarzuciła niezgodność przedłożonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz niezgodność ze stanem faktycznym dołączonej do projektu mapy geodezyjnej. Uzasadniając odwołanie wskazano, że budynek skarżącej I. Z. nie jest zlokalizowany po granicy działki oraz podniesiono brak uwzględnienia w projekcie sposobu zagospodarowania przestrzeni istniejącej pomiędzy budynkiem odwołującej a budynkiem Pani I. Z. oraz braku zapewnienia miejsc postojowych w obrębie działki inwestora. Pani M. W. wniosła również w odwołaniu zastrzeżenia dotyczące analizy stanu technicznego budynku oraz twierdzi, że budynek skarżącej jest podpiwniczony, podczas gdy z treści analizy wynika, że przedmiotowy budynek podpiwniczony nie jest. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, że załączony do wniosku o przebudowę poddasza projekt budowlany świadczy, iż zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne ani z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani też z decyzją organu pierwszej instancji. Wskazano, że z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że przedmiotowy budynek podniesiony zostanie o jedną kondygnację, nad którą znajdować się będzie jeszcze poddasze użytkowe. Taki zakres zmiany istniejącego budynku, w ocenie organu odwoławczego, nie mieść się w pojęciu "przebudowy". Uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wskazano na znaczne braki w zebranym materiale dowodowym, które uniemożliwiały Wojewodzie P. utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. Powyższe rozstrzygnięcie inwestor - Pani I. Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zdaniem skarżącej "Wojewoda P. uchylając decyzję rażąco naruszył prawo nie stosując przepisów Prawa Budowlanego oraz tworząc własne definicje pojęć budowlanych." Odpowiadając na skargę Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi i uznał wniesione w skardze zarzuty za bezzasadne. Podkreślono, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Wskazano, że w myśl powyższej zasady rozpatrując odwołanie Pani M. W. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2005r., Nr [...], znak: [...] organ drugiej instancji jeszcze raz rozpoznał sprawę. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda P. stwierdził znaczne braki w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu, a w szczególności brak zebrania w podstawowym zakresie materiału dowodowego oraz przeprowadzenia oceny, co do wnioskowanej inwestycji z uwzględnieniem wszystkich norm prawnych wynikających zarówno z prawa budowlanego jak i rozporządzeń wykonawczych. Ponadto organ odwoławczy stwierdził niezgodność przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Prezydent Miasta B. ostateczną decyzją z dnia [...].11.2002 r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie poddasza nieużytkowego z wymianą konstrukcji dachowej i z adaptacją na mieszkanie (...). Natomiast zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę został zatwierdzony projekt budowlany, z którego wynika, że przedmiotowy budynek podniesiony zostanie o jedną kondygnację, nad którą znajdować się będzie jeszcze poddasze użytkowe (rys. nr A-8 - przekrój pionowy A-A, B-B). Zamierzony zakres zmian w istniejącym budynku, wynikający z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, w ocenie organu odwoławczego stanowi nadbudowę obiektu a nie przebudowę nieużytkowego poddasza. Podkreślono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody P. wyjaśniono znaczenie słowa "przebudowa" w oparciu o stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. oraz o powszechny słownik języka polskiego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim piśmie skierowanym do wszystkich Wojewodów wskazał, że pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku, których następuje zmiana parametrów technicznych z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji mieszkalnych, lub użytkowych istniejącego obiektu budowlanego. Natomiast według "Słownika języka polskiego" PWN W-wa 1988r, "przebudowa" oznacza zmianę istniejącego stanu czegoś na inny, ulepszenie, poprawienie czegoś gruntowną zmianę w jakiejś budowli. Wskazano, że w rozpatrywanym przypadku zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta B. udzielił pozwolenia na przebudowę poddasza nieużytkowego z wymianą konstrukcji dachowej i adaptacją na mieszkanie służbowe zatwierdzając jednocześnie projekt budowlany nadbudowy budynku jak wyżej wykazano, a nie projekt jego przebudowy. W wyniku, bowiem prac budowlanych, jak wskazuje załączony projekt budowlany ma powstać dodatkowa kondygnacja oraz poddasze użytkowe. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził w zaskarżonej decyzji, że niewypełniony został wymóg art. 34. ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz.U. 2000r, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), który stanowi, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że Wojewoda P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkował się do pozostałych kwestii poruszonych w odwołaniu oraz wykazał i dokładnie omówił braki w materiale dowodowym przekazanym wraz z odwołaniem przez Prezydenta Miasta B. Wskazane braki uniemożliwiły utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono również, że w niniejszej sprawie Wojewoda P. nie mógł w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego uzupełnić tych braków, ponieważ naruszyłby przepis art. 15 kpa, który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i ze względu na to, zgodnie z art. 10 kpa, organ administracji obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tej sytuacji Wojewoda P. w dniu [...] marca 2005 r. wydał zaskarżoną decyzję, którą uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy podniósł, że nie znajduje również potwierdzenia podniesiony w skardze zarzut dotyczący tworzenia przez organ własnych definicji pojęć budowlanych. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda nie tworzy, jak określiła to skarżąca "definicji własnych pojęć budowlanych,, a opiera się jedynie o powszechnie obowiązujące prawo, pomocniczo posiłkując się słownikiem języka polskiego w sytuacji konieczności wyjaśnienia ogólnie używanych norm językowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjne został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z postanowieniami art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy posiadając kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżona decyzję, albo 2) uchyla zaskarżona decyzje w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję- umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie w sprawie. Z powyższego wynika, że zasadą wynikającą z art. 138 kpa jest obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 kpa może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie w sytuacji, gdy postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, tj. gdy: organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych, które spowodowałoby obowiązek przeprowadzenia postępowania albo w całości albo w znacznej części. Ten rodzaj decyzji jest, zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wojewoda P. w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, będącej przedmiotem skargi wskazał zarówno na braki w materiale dowodowym zebranym przez organ pierwszej instancji, których usunięcie spowodowałoby obowiązek przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w znacznej części, jak i na innego rodzaju naruszenia w tym brak przeprowadzenia oceny wnioskowanej inwestycji z uwzględnieniem wszystkich norm prawnych wynikających zarówno z prawa budowlanego jak i rozporządzeń wykonawczych. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in. na brak w aktach sprawy "Sprawozdania rozgraniczenia nieruchomości działki nr [...] z działką nr [...] położonymi przy ul W. [...]" z dnia 31 października 2004r. wykonanego przez P. "C." Z. O. mgr inż. S. W. O. (uprawnionych geodetów), będącego podstawą naniesienia w projekcie granic pomiędzy sąsiednimi działkami na rysunku rzutu istniejącego parteru. Organ uznał, że powyższe wymaga wyjaśnienia ze względu na to, że skarżąca w piśmie z dnia 16 lutego 2005 r. stanowiącym ustosunkowanie się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów jako podstawę rozgraniczenia powołała, szkic graniczny sporządzony podczas ustalenia przebiegi granic w dniu 21 sierpnia 2003 r. - "Protokół graniczny" nr [...]. Wojewoda P. w decyzji kasacyjnej podniósł również, że "do wniosku o pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 inwestor obowiązany jest dołączyć m.in. projekt budowlany, który w myśl art. 34 ust. 3 pkt 1 powinien zawierać projekt zagospodarowania lub terenu inwestycji, sporządzony na aktualnej mapie geodezyjnej", natomiast dołączona do projektu mapa geodezyjna aktualna jest na dzień 20 maja 2002r, a więc nie uwzględnia przebiegu rozgraniczenia nieruchomości ustalonego na podstawie wskazanego wyżej dokumentu geodezyjnego wykonanego później. Poza poruszonymi wyżej kwestiami organ odwoławczy nakazał organowi pierwszej instancji, wyjaśnić także, czy w związku z pismami skarżącej skierowanymi do P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 grudnia 2004 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 2 stycznia 2005r. organy te prowadzą postępowania administracyjne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie wniosku skarżącej o pozwolenie na budowę. Nakazano również w sposób jednoznaczny wyjaśnić czy pomiędzy budynkami Państwa W. i skarżącej istnieje wolna przestrzeń, którą należy zagospodarować, a o której w odwołaniu pisze właściciel sąsiedniej posesji. W ocenie Sądu wskazane w decyzji Wojewody P. argumenty przemawiające za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji nie wskazują, aby decyzja kasacyjna podjęta była w innych sytuacjach niż wskazane w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy przekazując sprawę organowi pierwszej instancji może w myśl obowiązujących przepisów wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tak też uczynił Wojewoda P. w omawianej sprawie, nakazując min. organowi pierwszej instancji ustosunkowanie się do wynikającej z projektu budowlanego konieczności dokonania rozbiórki całej istniejącej konstrukcji dachowej i przeanalizowanie kwestii "dotyczącą konieczności udzielenia pozwolenia na rozbiórkę części obiektu, która musi zostać wykonana przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową nowych elementów budynku". Wojewoda P. wskazał również na inne zauważone nieprawidłowości wskazując m.in., że niewypełniony został wymóg art. 34. ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na to, że decyzja Prezydenta Miasta B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...] ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie poddasza nieużytkowego z wymianą konstrukcji dachowej i z adaptacją na mieszkanie a nie na nadbudowę budynku o jedną kondygnację, co zatwierdził Prezydent Miasta B. rozpatrywaną w niniejszym postępowaniu odwoławczym decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto wskazano na niedopuszczalne odstąpienie organu orzekającego od uzasadnienia swojej decyzji szczególnie w przypadku konfliktu stron oraz przypomniał o konieczności zapewnienia stronom postępowania, czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie tj. także po jakimkolwiek uzupełnieniu materiałów w sprawie zgodnie z art. 10 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, uznał również, że podniesiony w skardze zarzut (nie poparty żadnymi argumentami) dotyczący tworzenia przez organ własnych definicji pojęć budowlanych za nieuzasadniony i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.