II SA/Lu 359/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Ref. Małgorzata Poniatowska-Furmaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2005 r. przy udziale Prokuratora A. J. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki kojca dla psa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] II. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru na rzecz Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 500 (pięćset) zł tytułem nieuiszczonego wpisu. II SA/Lu 359/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił nakazania S. Z. rozbiórki kojca dla psa o konstrukcji stalowej, usytuowanego na działce położonej w Ł. przy ul. G.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że konstrukcja stalowa o wymiarach 1,75 m na 4,0 m, znajdująca się na działce stanowiącej własność S. Z., nazwana kojcem dla psa, nie jest połączona trwale z gruntem i uważa się ją za przenośną, przeznaczoną do częstego składania i rozbiórki. W ocenie organu pierwszej instancji konstrukcja ta stanowi tymczasowy obiekt budowlany, dla którego nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Odległość tej konstrukcji od granicy działki L. S. wynosi 3,20 m, natomiast od okien jego budynku mieszkalnego – 14,60 m. Są to odległości zgodne z wymogami określonymi w przepisie § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania L. S. organ drugiej instancji - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że kojec dla psa należy zaliczyć do obiektów małej architektury w rozumieniu przepisów ustawy – prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 4 tej ustawy zgłoszenia wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Kojec dla psa, o który chodzi w sprawie wykonany został na działce budowlanej o zabudowie jednorodzinnej, a więc na jego wykonanie przepisy ustawy – prawo budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia jego budowy. Jednocześnie organ drugiej instancji wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawierają regulacji dotyczącej odległości obiektów małej architektury od granic działki ani od otworów okiennych lub drzwiowych. Powołany przez organ pierwszej instancji przepis § 36 rozporządzenia dotyczy urządzeń sanitarno-gospodarczych, takich jak zbiorniki na nieczystości ciekłe, doły ustępowe i inne, nie może więc mieć w tej sytuacji zastosowania. Oznacza to brak podstaw do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego. Dlatego organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k. p.a jako bezprzedmiotowe. Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego L. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zarzuca, że zaniżone zostały rozmiary kojca, ponieważ nie podano, że ma on 2,15 m wysokości. Ponadto z kojca tego wydobywa się fetor i jest on siedliskiem zarazków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd administracyjny, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Niezależnie od zarzutów skargi stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego – ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zmianami) oraz przepisów postępowania, uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym, na nieruchomości stanowiącej własność S. Z., położonej w Ł. przy ul. G.usytuowana jest konstrukcja stalowa o długości 1,75 m, szerokości 4,0 m i wysokości 2,15 m, stanowiąca kojec dla psa. Z protokołu oględzin oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że konstrukcja ta zbudowana jest z profili stalowych, ma zadaszenie (pokrycie) z blachy trapezowej, a jedna z jej ścian jest ścianą pełną z blachy. Konstrukcja ta nie jest trwale związana z gruntem. Dla oceny czy w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy – prawo budowlane konieczne było przede wszystkim ustalenie przez organy administracji, czy konstrukcja ta jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy. Przedmiotem regulacji ustawy jest bowiem działalność obejmująca projektowanie, budowę , utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych (art. 1 ustawy). Stosownie do przepisu art. 3 pkt 1 ustawy obiekt budowlany to: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ). Budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przepis art. 3 pkt 3 wylicza przykładowo ponad dwadzieścia rodzajów budowli, m.in.: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, przepusty techniczne, wolno stojące maszty antenowe, budowle ziemne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, składowiska odpadów, konstrukcje oporowe, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia. Wyliczenie to nie jest kompletne, ogranicza się do typowych i najczęściej występujących budowli. Obiekt małej architektury to w rozumieniu ustawy niewielki obiekt budowlany. W szczególności do obiektów małej architektury zalicza ustawa: a) obiekty kultu religijnego, takie jak kapliczki, krzyże przydrożne i figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej oraz c) obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, takie jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Również i w tym przypadku wyliczenie jest tylko przykładowe (art. 3 pkt 4). Ustawa wprowadza także pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego, którym może być zarówno budynek, budowla jak i obiekt małej architektury, o ile posiadają cechy wskazane w ustawie. W myśl przepisu art. 3 pkt 5 ustawy tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Jako przykłady obiektów budowlanych, które nie są trwale połączone z gruntem przepis art. 3 pkt 5 wskazuje strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy oraz obiekty kontenerowe. Omawiany przepis art. 3 nie wymienia wśród obiektów budowlanych kojca dla psa. Nazwa "kojec" używana jest w języku polskim m. in. na określenie rodzaju stałego lub przenośnego ogrodzenia w budynku lub na wolnym powietrzu, tworzącego małą zagrodę dla zwierząt domowych. O tym czy konkretny obiekt nazwany kojcem dla zwierząt może być obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy – prawo budowlane decyduje jego konstrukcja. Konstrukcja kojca opisanego w protokole oględzin, nie połączonego trwale z gruntem i nie posiadającego fundamentów wyklucza zaliczenie go do budynków w rozumieniu ustawy – prawo budowlane. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że konstrukcja ta to obiekt małej architektury w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 4 ustawy. Organ drugiej instancji zaliczył kojec dla psa do obiektów małej architektury, odwołując się tylko ogólnikowo do przepisów ustawy - prawo budowlane. Nie wskazał, jakie cechy konstrukcji pozwalają na takie jej zakwalifikowanie. Należy w tym momencie zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w tym zakresie niepełne i nie odpowiada wymogom przepisu art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu kojec dla psa, o który chodzi w sprawie nie może być uznany za obiekt małej architektury w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 4 ustawy – prawo budowlane. Nie należy on do żadnej z kategorii obiektów wymienionych w tym przepisie, nie posiada też cech wspólnych z tymi obiektami, wymienionymi przykładowo. Również wymiary kojca (1,75 m x 4 m x 2,15 m), jego konstrukcja i przeznaczenie nie pozwalają na uznanie go za obiekt małej architektury. Rozważenia wymaga zatem, czy opisany kojec jest budowlą w rozumieniu ustawy – prawo budowlane. Przepis art. 3 pkt 3 ustawy ogranicza definicję budowli do stwierdzenia, że jest nią każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury i przykładowego wyliczenia typowych budowli. Do organów administracji i sądów należy więc ocena, czy konkretny obiekt, nie wymieniony w powołanym przepisie, jest budowlą. W piśmiennictwie wskazuje się, że ocenę, czy dany obiekt można zakwalifikować jako budowlę należy przeprowadzić w oparciu o ustalenie, czy dany obiekt posiada cechy wspólne z przykładami podanymi w ustawie, czy do powstania obiektu zastosowano technikę, która mieści się w pojęciu robót budowlanych, czy obiekt został wykonany z materiałów, które można uznać za wyroby budowlane oraz jaki jest cel powstania obiektu (por. B. Bodziony i P. Gniadzik – "Prawo budowlane z komentarzem", wydanie II, Ośrodek Doradztwa i Szkolenia, Warszawa – Jaktorów 2004, s. 17 – 18). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego znaleźć można wiele przykładów zaliczania do budowli różnych nietypowych obiektów (por. orzecznictwo przytoczone przez Z. Kostkę w: "Prawo budowlane. Komentarz", Gdańsk 2004, s. 12 – 13). W ocenie Sądu konstrukcja o wymiarach 1,75 m x 4 m x 2, 15 m, wykonana z profili stalowych, o jednej ścianie pełnej (z blachy przymocowanej do profili stalowych), posiadająca rodzaj zadaszenia z blachy trapezowej, zamykającego konstrukcję od góry, użytkowana jako kojec dla psa, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – prawo budowlane, zaliczaną do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu pkt 5 powołanego przepisu. Obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem, posiada jednak cechy obiektu budowlanego takie jak konstrukcja, rodzaj użytych materiałów, czy cel, w jakim obiekt postawiono. Wykazuje też wiele podobieństwa z takimi obiektami jak wiaty, altany, kontenery czy inne obiekty gospodarcze, nie posiadające fundamentów i nie związane trwale z podłożem. Należy również podkreślić, że zarówno skonstruowanie takiego obiektu, jak i usytuowanie go na nieruchomości (także przeniesienie w inne miejsce) mieszczą się w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 7 ustawy – prawo budowlane. Roboty budowlane to nie tylko budowa, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale też prace polegające na montażu obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja, zaliczająca opisaną konstrukcję do obiektów małej architektury wydana została zatem z naruszeniem prawa materialnego – przepisu art. 3 pkt 4 ustawy prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją błędnego zaliczenia kojca do obiektów małej architektury było bowiem przyjęcie przez organ drugiej instancji, że wykonanie takiego obiektu nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, w świetle bowiem przepisu art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy - prawo budowlane zgłoszenia wymaga tylko budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. W następstwie błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego organ drugiej instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja narusza więc także istotnie przepisy postępowania. Naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlega zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uchylił także na podstawie art. 135 ustawy decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze, że organ ten również naruszył przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, zakwalifikował bowiem omawianą konstrukcję do tymczasowych obiektów budowlanych, uznając ją jednocześnie za przenośną i przeznaczoną do częstego składania, co sugerowałoby, iż nie uznał jej jednak za obiekt budowlany. Organ ten nie wskazał ponadto, na jakiej podstawie prawnej uznał, że w tym przypadku nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Należy również zauważyć, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego co do możliwości "częstego składania" i przenoszenia kojca. Z zebranego przez ten organ materiału nie wynika, by obiekt o takiej konstrukcji i wymiarach, był obiektem przenośnym w rozumieniu przyjętym przez organ pierwszej instancji. Jak trafnie zwrócił uwagę organ drugiej instancji, błędne było także powołanie przez organ pierwszej instancji przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących odległości zbiorników na nieczystości i innych urządzeń gospodarczo – sanitarnych. Przepisy te nie miały bowiem w sprawie zastosowania. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji mieć będą na uwadze, że w myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy - prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zmianami) roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Przepis art. 29 ust. 1 wskazuje obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, a ust. 2 tego przepisu określa rodzaje robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Natomiast przepis art. 30 ust. 1, określa kiedy wymagane jest nie pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie właściwemu organowi. Konsekwencją wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest zastosowanie przepisów art. 48 – 51 ustawy - prawo budowlane. Z tych wszystkich względów i na podstawie przepisów art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. Nakazanie ściągnięcia wpisu, od którego zwolniony był skarżący uzasadnione jest przepisem art. 223 § 2 ustawy.