II SA/Po 1307/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 września 2005 r. sprawy ze skargi Zakładu Usług Mieszkaniowych Spółki z o.o. w N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] (znak: [...] ) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 10,- zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ G.Radzicka /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. Nr 10 poz. 1126 z 2000 r. ze zm.) nałożył na zarządcę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w N. - Zakład Usług Mieszkaniowych Spółka z o.o. w N. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w podłączeniu urządzeń do przewodów kominowych w lokalach nr [...] i [...] poprzez wykonanie zaleceń zawartych w opinii technicznej z dnia [...] r. opracowanej przez mistrzów kominiarskich A.F. i B.C. tj. 1. wykonanie naprawy komina ponad dachem budynku, 2. uszczelnienie przewodu dymowego w ściance działowej na wysokości drzwiczek kominowych na strychu budynku przewodu nr 1 i 2, 3. wymianę sześciu drzwiczek podwójnych do czyszczenia i kontroli, 4. wykonanie prawidłowego podłączenia urządzeń kominowych i wentylacji pomieszczeń lokali nr [...] i [...] (pozostawienie jednego urządzenia na jednej kondygnacji w przewodzie kominowym nr 1, do którego obecnie podłączone są kuchnia i piec kaflowy lokalu nr [...] i piec kaflowy lokalu nr [...] ) w oparciu o jedną z alternatyw określonych w opinii technicznej. Uzasadniając cytowaną wyżej decyzję organ pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia i wnioski. R. i C.P. - właściciele lokalu nr [...] przy ul. [...] w N. zawiadomili organ budowlany o nieprawidłowym podłączeniu urządzeń do przewodów kominowych w budynku, dołączając opinię techniczną z dnia [...] r. Na zlecenie zarządcy przedmiotowej nieruchomości - Zakładu Usług Mieszkaniowych Spółka z o.o. przeprowadzona została kontrola przedmiotowych urządzeń. Z zaleceń mistrza kominiarskiego nr [...] i [...] wynika, że konieczne jest przeniesienie kuchni węglowej w lokalu mieszkalnym małż. P. (nr [...] ) z przewodu nr 1 do przewodu nr 4 (wolnego), bowiem kuchnia ta jest podłączona łącznie z dwoma piecami kaflowymi. Na zlecenie C.P. opracowana została kolejna opinia techniczna, która potwierdziła nieprawidłowy stan podłączenia urządzeń do przewodów kominowych. W ostatniej opinii przedstawiono dwa sposoby podłączeń urządzeń i sposób wentylacji kuchni, jednak obie alternatywy obejmują konieczność wykonania zmian w lokalu C.P. Obecnie istniejące podłączenie kuchni węglowej i pieca kaflowego w tym samym mieszkaniu (na tej samej kondygnacji jest niezgodne z § 145 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zarządca budynku wyjaśnił, że piec w lokalu nr [...] został przebudowany w [...] r. lecz z dokumentów nie wynika, kto wykonał przełączenie pieca kaflowego w lokalu nr [...] z przewodu nr 2 do przewodu nr 1. Z przedłożonych opinii technicznych opracowanych przez uprawnionych mistrzów kominiarskich jednoznacznie wynika, iż w celu bezpiecznego użytkowania budynku konieczna jest poprawa stanu technicznego komina oraz wykonanie zmian w podłączeniu urządzeń. Bez względu na wybór sposobów dokonania zmian przedstawionych w opinii, konieczne jest ich wykonanie w zakresie urządzeń w lokalu małż. P. (przełączenie kuchni bądź pieca kaflowego). Na podstawie opracowanych opinii technicznych wraz z opisem wykonawczym ustalono niezbędny zakres robót koniecznych do wykonania w budynku w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego. Przedmiotowy budynek jest współwłasnością, dla którego zarząd sprawuje Zakład Usług Mieszkaniowych Spółka z o.o. Zatem w myśl art. 61 prawa budowlanego zarządca obowiązany jest użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i utrzymywać go w należytym stanie technicznym. Do obowiązków organu nadzoru budowlanego nie należy ustalenie kto, kiedy i w jakim zakresie dopuścił do obecnego jego stanu. Dlatego na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wydano decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zakład Usług Mieszkaniowych Spółka z o.o. w N. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący wskazał, że sprawując zarząd nieruchomością wspólną nie może odpowiadać za podłączenie urządzeń w mieszkaniach własnościowych. Stąd, w ocenie wnoszącego odwołanie decyzja w tej kwestii powinna być skierowana do właściciela mieszkania nr [...] tj. C.P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach powyższej decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i argumenty prawne zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślił, że w sprawie bezspornym było, że zarządcą budynku jest Zakład Usług Mieszkaniowych w N., stąd nakaz usunięcia nieprawidłowości został prawidłowo do tego Zakładu skierowany. Ponieważ określony w zaskarżonej decyzji zakres obowiązków dotyczy elementów wspólnych budynku - trzon kominowy, do którego podłączone są różne lokale mieszkalne - stąd nie może być skierowany wyłącznie do jednego użytkownika tj. R. i C. P. Ponadto zaskarżona decyzja pozostawiła możliwość wyboru wariantu podłączenia urządzeń do przewodów kominowych w oparciu o alternatywy wskazane w opiniach kominiarskich. Kwestię wyboru sposobu usunięcia nieprawidłowości pozostawiono zarządcy budynku, który winien tego dokonać w porozumieniu z użytkownikami lokali mieszkalnych. W skardze na decyzję organu II instancji, złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zakład Usług Mieszkaniowych Spółka z o.o. wniósł o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa nieważności tego orzeczenia oraz decyzji wydanej w I instancji, lub też ich uchylenia jako niezgodnych z prawem. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż nie powinna być uznana za adresata powyższych decyzji. Według niej obowiązki określone w art. 61 oraz 62 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane winny być nakładane i egzekwowane w pierwszej kolejności od właściciela (współwłaścicieli) danego obiektu budowlanego, a dopiero w przypadku braku takiej możliwości od jego zarządcy. Nie ma on bowiem tak szerokich uprawnień jak właściciel i nie może w związku z tym działać w zakresie powyższych obowiązków z pominięciem osoby właściciela. Z tego powodu zaskarżone decyzje winny być adresowane bądź do właściciela przedmiotowego lokalu nr [...] (lub również do właściciela lokalu nr [...]), bądź też do samej wspólnoty mieszkaniowej. Zakład Usług Mieszkaniowych jest wyłącznie podmiotem zarządzającym i administrującym wspólnotą, na podstawie umowy zawartej z zarządem (występującym w charakterze jej pełnomocnika), a zatem nie może być uznany ani za zarząd tej wspólnoty w rozumieniu art. 18 i 21 ustawy z dnia 24.VI.1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.), ani za jej zarządcę w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane. Orzeczenia organów I i II instancji zostały zatem skierowane do podmiotu nie będącego stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym, wobec czego wydano je z naruszeniem prawa materialnego (przepisów ustawy o własności lokali i ustawy - Prawo budowlane). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Również o oddalenie skargi wniósł uczestnik postępowania C. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Zakładu Usług Mieszkaniowych Spółka z o.o. w N. okazała się uzasadniona, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na aprobatę. W pierwszej kolejności podnieść należy, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.), który odnosi się do całego obiektu budowlanego, a nie do poszczególnych lokali znajdujących się w tym obiekcie. W związku z tym nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych z obiektem (jego nieodpowiedniego stanu technicznego, nieprawidłowego użytkowania, czy też oszpecania otoczenia) dotyczyć może konieczności usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, co nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych również w danym lokalu czy lokalach (zob. wyrok NSA z 13.XII.1998 r., sygn. akt IV SA 757/96, LEX nr 43310). W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się przy tym, iż organ stosujący powyższy przepis winien wykazać, że wada, jaką stwierdza, dotyczy całego obiektu budowlanego lub jego części, a nie ogranicza się do poszczególnych lokali tego obiektu (zob. J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 334; wyrok NSA z 28.I.1986 r., sygn. akt II SA 2192/85, ONSA 1986/1/7 oraz z 1.III.1994 r., sygn. akt SA/Gd 2615/93, "Wokanda" 1994/10/39). Z niekwestionowanych przez skarżący Zakład ustaleń organów obu instancji, opartych między innymi na opinii technicznej z dnia [...] r. wynikało, że zachodzi konieczność poprawy stanu technicznego komina oraz wykonania zmian w podłączeniu urządzeń w celu zapewnienia bezpiecznego użytkowania całego budynku, a nie wyłącznie jego poszczególnych lokali. Z tego względu organ I instancji nakazał nie tylko wykonanie prawidłowego podłączenia urządzeń kominowych i wentylacji pomieszczeń lokali mieszkalnych nr [...] i [...], ale również dokonanie prac remontowych dotyczących części wspólnych przedmiotowej nieruchomości, takich jak wykonanie naprawy całego komina ponad dachem budynku oraz uszczelnienie przewodu dymowego w ściance działowej na wysokości drzwiczek kominowych na strychu tego budynku. Obowiązek wykonania prac budowlanych tego rodzaju (związanych z remontem praktycznie całego przewodu kominowego), nie mógł zatem obciążać jedynie właścicieli poszczególnych lokali tym bardziej, że potrzeba prawidłowego podłączenia urządzeń znajdujących się w dwóch lokalach mieszkalnych do trzonu kominowego (części wspólnej budynku) niewątpliwie wiąże się z utrzymaniem w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Dlatego w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowano postanowienia art. 66 Prawa budowlanego. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało z urzędu wskazać, że w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie osoby będące stronami tego postępowania. Mianowicie nie uczestniczyła w nim wspólnota mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w N. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U. Nr 80 z 2000 r. poz. 903 ze zm.) każda wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem mogącym nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywanym. Właściciele lokali odrębnych tworzących daną wspólnotę mogą przy tym określić w umowie sposób zarządu jej nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć taki zarząd osobie fizycznej lub prawnej (art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali). W przypadku, gdy wspólnotę tworzy więcej niż siedem lokali wyodrębnionych, ich właściciele zobowiązani są do powołania zarządu złożonego z jednej lub kilku osób fizycznych (art. 20 ust. 1 ustawy). Z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynika, iż przedmiotowa wspólnota - licząca 11 lokali - zawarła w dniu [...] r. umowę o zarządzanie nieruchomością wspólną z trzema osobami fizycznymi (właścicielami lokali odrębnych), którzy zostali wybrani uchwała właścicieli lokali do zarządu tej wspólnoty (k. 11 - 14 akt). Powołane dokumenty wskazują na to, że wspólnota posiadała swój zarząd, który na mocy przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali był wyłącznie uprawniony do reprezentowania jej na zewnątrz (jako pełnomocnik właścicieli lokali), w tym również w postępowaniach administracyjnych. Należy przy tym dodać, że zawarcie przez zarząd wspólnoty umowy o świadczenie usług polegających na bieżącym administrowaniu jej nieruchomością wspólną z oznaczonym zarządcą nie może pozbawić tego zarządu prawa do dalszego reprezentowania wspólnoty na zewnątrz (zob. J.Kozińska, Status prawny zarządu wspólnoty mieszkaniowej - zagadnienia wybrane "Rejent" 2003/12/114 - t. 3). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż powyższa wspólnota mieszkaniowa winna brać udział - za pośrednictwem swojego zarządu - w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (w rozumieniu przepisu art. 28 kpa), albowiem dotyczyło ono w bezpośredni sposób jej interesu prawnego, związanego z koniecznością wykonania prac remontowych obejmujących część nieruchomości wspólnej. Udział w tym postępowaniu właścicieli tylko jednego lokalu położonego w przedmiotowym budynku (czyli R. i C.P.) nie mógł być przy tym przesłanką wystarczającą do uznania, że interes całej wspólnoty uzyskał w tym postępowaniu należytą ochronę prawną. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że wspólnota mieszkaniowa nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Nie stworzono jej w ogóle możliwości prawnych podejmowania czynności procesowych w celu obrony jej interesów prawnych (m.in. nie zawiadomiono jej o wszczęciu postępowania, nie wyznaczono terminu do zapoznania i wypowiedzenia się na temat zebranych w sprawie materiałów i dowodów, nie doręczono decyzji I i II instancji itd.). Należało przy tym uznać, że nastąpiło to bez własnej winy zainteresowanej wspólnoty, gdyż to na organach administracji ciążył obowiązek rozważenia - na podstawie wyrażonego w art. 7 kpa nakazu dążenia do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (a zatem m.in. do ustalenia wyczerpującego kręgu wszystkich uczestników postępowania) - konieczności wezwania do wzięcia udziału w tym postępowaniu samej wspólnoty (reprezentowanej przez swój zarząd), jako jego strony. Wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzedzone jest zawsze postępowaniem administracyjnym wszczynanym z urzędu przez organ, który powinien na podstawie art. 61 § 4 kpa zawiadomić o jego wszczęciu pozostałe strony. Kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest problem prawidłowego określenia adresata zaskarżonych decyzji. Według treści art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane nakaz usunięcia w obiekcie budowlanym określonych nieprawidłowości może być kierowany wyłącznie do dwóch kategorii podmiotów, tzn. do właściciela tego obiektu lub jego zarządcy. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają przy tym definicji legalnej pojęcia zarządca obiektu budowlanego. Z tego względu przy wyznaczaniu zakresu podmiotowego tego terminu powinno znaleźć odpowiednie zastosowanie normatywne określenie zarządcy nieruchomości zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm.). Na mocy art. 184 i art. 185 tej ustawy zarządcą nieruchomości może być osoba fizyczna posiadająca stosowną licencję zawodową i prowadząca działalność profesjonalną, polegającą na podejmowaniu wszelkich decyzji i dokonywaniu wszelkich czynności zmierzających do zapewnienia właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości, zapewnienia bezpieczeństwa jej użytkowania i właściwej eksploatacji, utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. Działalność ta winna być przy tym prowadzona na podstawie stosownej umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową, albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości. Podmiotem prowadzącym działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami może być również profesjonalny przedsiębiorca, albo tylko pod warunkiem, że samo zarządzanie będzie wykonywane przez zarządców nieruchomości. Ponieważ pojęcie zarządcy z art. 66 ustawy Prawo budowlane odnosi się do obiektu budowlanego, który to termin posiada szerszy zakres przedmiotowy od terminu nieruchomość (ze względu na treść art. 3 pkt 1 tej ustawy), Sąd podziela stanowisko wyrażone w doktrynie, zgodnie z którym pojęcie to winno być interpretowane szerzej, niż na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Miano zarządcy zobowiązanego do utrzymywania obiektu budowlanego należałoby zatem przypisać tym wszystkim podmiotom, które władają tym obiektem na podstawie zawartego z jego właścicielem stosunku prawnego i na których - z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa spoczywa taki obowiązek (zob. J.Siegień, Prawo budowlane ..., s. 323 - 324). Kryterium decydującym byłby w tym przypadku zakres obowiązków obciążających dany podmiot na podstawie zawartej umowy, a nie sam fakt zarządzania daną nieruchomością w sposób profesjonalny. Strona skarżąca przedstawiła w postępowaniu sądowoadministracyjnym umowę z dnia [...] r. o przyjęciu w zarządzanie i administrowanie od dnia [...] r. przedmiotowej nieruchomości, zawartą ze wspólnotą mieszkaniową, reprezentowaną przez zarząd (k. 6 - 10 akt). Co prawda dokument ten nie został przedłożony przez Zakład Usług Mieszkaniowych organom prowadzącym postępowanie administracyjne, gdyż Zakład ten nie negował faktu bycia zarządcą przedmiotowego obiektu, to winien on zostać szczegółowo przeanalizowany przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy, w celu określenia właściwego adresata decyzji. Należałoby, zatem ustalić w szczególności, czy strona skarżąca może być uznana za podmiot zajmujący się profesjonalnie zarządzaniem nieruchomościami (w rozumieniu art. 184 i 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami), czy też można wskazać przesłanki przemawiające za uznaniem jej za zarządcę przedmiotowego obiektu w szerszym rozumieniu, tzn. ze względów na zakres obowiązków wynikających z powołanej wyżej umowy. W przypadku uzyskania odpowiedzi negatywnej w tej kwestii, organy administracyjne powinny rozważyć możliwość uznania, że właściwym podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazanych prac remontowych winna być przedmiotowa wspólnota, reprezentowana przez zarząd. Okoliczności te nie zostały w ogóle zbadane w toku postępowania w I i II instancji. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd stwierdził w niniejszej sprawie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania przed organem I i II instancji - określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (w postaci pozbawienia wspólnoty mieszkaniowej bez jej winy udziału w tym postępowaniu) oraz naruszenie przepisów procesowych (art. 7 i 77 § 1 kpa) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji musiały ulec uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.). O zwrocie kosztów sądowych od organu II instancji na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pkt. 3 wyroku orzeczono natomiast na podstawie art. 152 powyższej ustawy o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. /-/ G.Radzicka /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek MK