VI SA/Wa 644/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie: WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2005 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2004 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz N. S.A. z siedzibą w W. kwotę 710,- /siedemset dziesięć/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania T. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2004r. wskazując jako podstawą orzekania art. 138 § 2 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za zajmowanie bez zezwolenia pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. Nr [...] i mieszczenie w nim reklamy w pow. 36,0 m2 w okresie od [...] grudnia 2003r. do dnia [...] lutego 2004r. w wysokości 23 652, 00 zł. Podstawę faktyczną decyzji stanowiły ustalenia kontroli pasa drogowego dokonanej w dniu [...] grudnia 2003r., podczas której stwierdzono samowolne zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] i umieszczenie w nim reklamy o łącznej pow. reklamowej 36,0 m2. Pismami z dnia [...] stycznia 2004r. i z dnia [...] kwietnia 2004r. wezwano firmę do usunięcia reklamy, poinformowano również o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary za nielegalne zajmowanie przedmiotowego terenu i możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz wypowiedzenia w sprawie. W piśmie [...] maja 2004r. Strona poinformowała, iż przedmiotowa reklama została usunięta z pasa drogowego w dniu [...] lutego 2004r. Pozostałe ustalenia organu nie były kwestionowane na tym etapie. Odwołująca się Spółka wnosiła o uchylenie przedmiotowej decyzji z powodu: 1. błędnego przyjęcia, iż nośnik reklamowy był ustawiony w pasie drogowym, wobec tego, że ustawiony był na terenie nieruchomości stanowiącej własność [...], co potwierdza umowa najmu z dnia [...] lipca 1997r., 2. w sposób niezgodny ze stanem faktycznym została określona powierzchnia reklamowa bowiem wymiary tablicy wynosiły 24 m2 a nie 36 m2, 3. organ zawiadomił, iż kara zostanie naliczona za okres od dnia [...] lutego 2004r., nie jest zatem zrozumiałe dlaczego naliczył karę za okres od dnia [...] grudnia 2003r. do dnia [...] lutego 2004r. Kolegium, pismem z dnia [...] grudnia 2004r. zwróciło się do organu I instancji o pisemne ustosunkowanie się do zarzutów strony, że: przedmiotowy nośnik reklamowy nie był ustawiony w pasie drogowym, co do nieprawidłowo określonej powierzchni reklamowej i rozbieżności co do daty naliczenia kary. W dniu [...] stycznia 2005r. organ I instancji przysłał - podkłady geodezyjne potwierdzające, iż przedmiotowy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym ul. [...] rej. Nr [...], oraz wyjaśnił, iż powierzchnia reklamowa oraz, termin zajęcia pasa zostały ustalone podczas kontroli w terenie w dniu [...].12.2003r. przez służby Zarządu Dróg Miejskich. W dniu [...] maja 2004r. Strona oświadczyła, że nośnik reklamowy został zdemontowany w dniu [...] lutego 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazało w uzasadnieniu, że jeżeli istotne dla sprawy okoliczności nie były skomentowane przez stronę z powodu zwykłego zaniechania, to nie można z tego faktu czynić zarzutu organowi. W interesie strony leży podanie do wiadomości organów wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz domaganie się utrwalenia ich w dokumentacji (art. 69 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a.). Zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu oznacza także informowanie strony o wszelkich czynnościach dowodowych w sprawie. Wprawdzie organ nie powiadomił strony o czynnościach kontrolnych przeprowadzanych w dniu [...] grudnia 2003r. (protokół nr [...]), jednakże strona miała stworzoną, przed wydaniem ostatecznej decyzji, możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie. Pismem z dnia [...] stycznia 2004r. (doręczonym stronie w dniu [...].02.2004r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) i z dnia [...] kwietnia 2004r. zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, ponadto, na dokumencie z dnia [...] kwietnia 2004r. przedstawiciel firmy oświadczył, że w dniu [...] maja 2004r. zapoznał się z dokumentacją. W piśmie z dnia [...] maja 2004r. strona nie kwestionowała wykazanej w protokole nr [...] i w piśmie z dnia [...] stycznia 2004r. wielkości powierzchni reklamowej (36 m2), poinformowała tylko, że tablica reklamowa została usunięta po pierwszym piśmie [...] w dniu [...] lutego 2004r. Jeżeli zatem, strona miała stworzoną możliwość zweryfikowania powierzchni reklamy przed wydaniem decyzji w sprawie, i tego nie uczyniła, to argument ten wskazany dopiero w odwołaniu nie czyni go wiarygodnym, strona sama także wskazała w piśmie z dnia [...] maja 2004, kiedy przedmiotowy nośnik został usunięty. Organ odwoławczy wskazał, że: Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. Nr 204, poz. 2086 z 2004r.) zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wyrażonego w decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 2 pkt 3 tego przepisu dotyczy to także reklam umieszczanych w pasie drogowym. Podmiot, który zamierza umieścić w pasie drogowym tablice reklamową musi liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z tego faktu (konieczność ponoszenia opłat, o których mowa w ust. 3 tego przepisu) a jeżeli posiada reklamę funkcjonującą w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia musi liczyć się dolegliwością określoną w art. 40 ust. 12 cytowanej ustawy tj. wymierzeniem przez zarządcę drogi, kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. W art. 19 stawy, wymienione są organy uprawnione do zarządzania drogami publicznymi. [...], o której informuje strona w odwołaniu nie została wyposażona w takie kompetencje. Fakt istnienia tablic reklamowych w przedmiotowym pasie drogowym bez zezwolenia, w ocenie SKO, potwierdziła dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy. Strona nie negowała tego faktu w postępowaniu dowodowym powadzonym przed wydaniem decyzji. Organ wyjaśnił także fakt, iż zajmowany teren jest w istocie pasem drogowym W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego N. S.A. z siedzibę w W. (dawniej T. S.A. z siedzibą w W.) wnosiła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podnosiła dwa zarzuty: - naruszenie prawa materialnego art. 40 ust. 2 pkt 12 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (Dz.U. Nr 204, poz. 2086, tj. z 2004r.), - naruszenie art.107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając zarzuty skargi Skarżąca wywodziła, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy, z uwagi na fakt, iż nośnik reklamowy był usytuowany poza pasem drogowym. Wskazany nośnik reklamowy umieszczony był na nieruchomości, którą Skarżąca wynajmuje od właściciela nieruchomości [...] na podstawie umowy najmu z dnia [...] lipca 1997 roku. W konsekwencji za bezpodstawne uznać należy nałożenie na Skarżącą kary za zajmowanie pasa drogowego. Ponadto powierzchnia urządzenia reklamowego wynosiła 24 m2, a nie 36 m2 potwierdza treść umowy najmu zawartej pomiędzy Skarżącą a [...], gdzie nie widnieje powierzchnia tablicy reklamowej określona na 36 m2. Organ administracji błędnie przyjął, iż wskazany przez skarżącą argument dotyczący powierzchni reklamy został uznany za niewiarygodny z uwagi na fakt, iż Skarżąca powołała go dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Wyjaśnić należy, iż ocena wiarygodności argumentu nie zależy po pierwsze od tego kiedy został zgłoszony, po drugie strona nie miała obowiązku podnosić powyższego argumentu wcześniej tj. przed wydaniem rozstrzygnięcia. Ponadto zauważyć należy, iż organ administracji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2004 roku wskazał, iż ewentualna kara zostanie nałożona od dnia doręczenia pierwszego pisma w sprawie tj. dnia [...] lutego 2004 do dnia demontażu. W związku, zaś z faktem, iż demontaż tablicy został dokonany w dniu [...] lutego 2004 roku tym samym nie istnieją podstawy do nałożenia kary. Zgodnie zaś z treścią art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa, zaś w niniejszej sprawie organy administracji postąpiły wbrew udzielonej informacji i wprowadziły w błąd Skarżącą co naruszyło jej prawa. Tym samym nie może być mowy o jakimkolwiek zaniedbaniu ze strony Skarżącej i niepodaniu wcześniej właściwej powierzchni tablicy reklamowej. W trakcie postępowania w pierwszej instancji organ administracji uchybił treści art. 79 § 1 k.p.a. zgodnie z którym strona powinna zostać zawiadomiona o dokonaniu oględzin przynajmniej na 7 dni przed ich terminem. W niniejszej sprawie skarżąca nie została powiadomiona przez organ I instancji, co potwierdza także organ II instancji. Okoliczność, zaś czy strona miała później możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych oględzin jest bez znaczenia, z uwagi na fakt, iż przepis nie mówi o wtórnym ustosunkowaniu się do oględzin, ale o zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia oględzin. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 13 lutego 1986 roku (sygn. II S.A. 2015/85) "Zachowanie wymagań art. 79 i 81 k.p.a., niezależne jest od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mających wpływ na wynik sprawy. Wskazując na drugi zarzut Skarżąca podnosiła, iż organ administracji uchybił obowiązkom wskazanym w art. 107 § 1 k.p.a. nie oznaczając podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie zapada w oparciu o przepisy prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Mimo, iż w niniejszej sprawie organ administracji powołał się na prawo materialne w postaci ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, to jednak powtórnie wskazać należy, iż przywołany przepis jest przepisem kompetencyjnym i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, która przesądza o konkretnych prawach i obowiązkach strony postępowania. Powyższe uwagi dotyczą treści art. 138 § 2 k.p.a., który jako przepis prawa procesowego ma tylko wyznaczać ramy prowadzonego postępowania oraz określać formę rozstrzygnięcia. Niemniej jednak w powyższym przypadku wskazać należy, iż organ administracji uchybiając zasadom opisanym powyżej dopuścił się jeszcze jednego naruszenia. Ponadto wskazał treść rozstrzygnięcia, która nie znajduje oparcia w przywołanej podstawie prawnej. Organ powołał się na treść art. 138 § 2 k.p.a., który mówi o uchyleniu decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zaś organ II instancji utrzymał decyzje w mocy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 1998 roku (sygn. II S.A./Łd 1478/96) "Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji". Niedopuszczalnym jest by rozstrzygnięcie zawierało sprzeczności, które uniemożliwiają poznanie jego treści bez odwołania się do uzasadnienia decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie powinno być sformułowane w taki sposób by wynikało z niego, jak ma być wykonana decyzja. Wobec powyższego organ administracji powinien przytoczyć, jako podstawę prawną decyzji odpowiednie przepisy prawa o drogach publicznych jako aktu prawnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony postępowania oraz w we właściwy sposób wskazać przepisy postępowania, które uprawniają go do wydania decyzji. Skarżący zarzuciła także, iż organ administracji wydając decyzję nie dopełnił także obowiązku prawidłowego podpisania decyzji nie wskazując podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Na decyzji z dnia [...] stycznia 2005 roku widnieją tylko podpisy składu orzekającego bez podania imion, nazwisk oraz stanowiska służbowego. Za wypełnienie powyższego obowiązku nie można uznać wskazanie na wstępie decyzji imion i nazwisk członków składu orzekającego, gdyż powyższe informacje z jednej strony zaliczyć należy do oznaczenia organu oraz z drugiej, zaś nie wypływa to na okoliczność, iż niewiadomo, który z podpisów został złożony przez poszczególne osoby. W odpowiedzi na Skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Jego zdaniem w treści decyzji wyjaśniło stronie obszernie podstawę prawna i motywy podjętego rozstrzygnięcia. Skarga nie zawiera nowych elementów dotyczących istoty sprawy, które nie zostały wzięte pod uwagę w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżącej są uzasadnione, przy czym należy mieć na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, która stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując pod tym kątem skargę, zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż wskazane przez stronę. Na wstępie odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 40 ust. 2 pkt 12 ustawy o drogach publicznych podnieść należy, że przepisu tego organ nie naruszył, bowiem nie ma takiej normy. Domniemywać można, że strona miała na myśli art. 40 ust. 12 wymienionej ustawy. Wskazać należy, że Sąd podzielił zarzuty co do naruszenia przepisów prawa procesowego, choć także nie w zakresie wskazanym przez Skarżącą. Nie podzielił w tym zakresie zarzutów co do braku prawidłowych podpisów pod decyzją pierwszoinstancyjną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 p. l lit.c p.p.s.a. jej uchylenie. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a. nakazującym dokładne wyjaśnienie sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, art. 77 § 1 k.p.a. nakazującym zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nakazującym uzasadnienie decyzji ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione. Dodać należy, że cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 k.p.a. jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji I-instancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć, dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione, (wyroki NSA w Warszawie z dnia 2000.11.02, sygn. akt V SA 856/00 (LEXnr50108) oraz z dnia 2001.07.19 sygn. akt V SA 3872/00 (LEX nr 78936)). Odnosząc się na wstępie do uzasadnionych zarzutów procesowych podnieść należy, że po przeprowadzonej kontroli w dniu [...] grudnia 2003r. organ dopiero w dniu [...] lutego 2004r. doręczył stronie pismo oznaczone datą [...] stycznia 2004r. zawierające informację o kontroli. W piśmie tym nie żądał usunięcia tablicy reklamowej. Wskazał zasady umieszczania reklam w pasie drogi i podał powierzchnię zajętą przez przedmiotową reklamę. Od strony domagał się natomiast przybycia do siedziby organu w dniu [...] lutego 2004r. Z akt administracyjnych wynika, że kolejnej kontroli dokonano w dniu [...] marca 2004r. stwierdzając w notatce służbowej stelaż z usuniętą tablicą reklamową. Dopiero te okoliczności stały się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary w dniu [...] kwietnia2004r. Jednocześnie strona została poinformowana o nałożeniu kary za okres od [...] lutego 2004r. (czyli od daty odbioru pisma organu) - do dnia demontażu reklamy. Zwrócił się przy tym do strony o wskazanie daty usunięcia tablicy. Strona w dniu [...] maja 2004r. zapoznała się z aktami i pismem z dnia [...] maja 2004r. poinformowała o usunięciu tablicy reklamowej dnia [...] lutego 2004r., mimo swoich wątpliwości co do granicy pasa drogowego. Organ przyjął tę datę jako wiarygodną, ale wydaną decyzją objął okres sprzed wszczęcia postępowania: od [...] grudnia 2003r. do [...] lutego 2004r. i ustalił powierzchnię 36m2. W ocenie Sądu niezrozumiałe jest postępowanie organu administracji w niniejszej sprawie w świetle jego pisma do strony z dnia [...] lutego 2004r. zobowiązującego jedynie do wypowiedzenia się w sprawie. Wszak już [...] grudnia 2003r. istniała podstawa prawna do wszczęcia postępowania administracyjnego i zobowiązania w określonym terminie do usunięcia reklamy z pasa drogowego. Zobowiązując stronę po ponad 3 miesiącach od daty kontroli – jedynie do wypowiedzenia się w sprawie, wskazując stan prawny - bez wszczęcia postępowania – organ wywołał skutek w postaci usunięcia już dnia następnego wskazanej reklamy. W świetle treści pisma organu strona mogła się spodziewać nałożenia kary za 1 dzień tj. za [...] lutego 2004r., a nie od [...] grudnia 2003r. kiedy: nie wiedziała o przeprowadzonej kontroli, nie została niezwłocznie wezwana do usunięcia tablicy w określonym terminie, nie wszczęto przeciwko niej postępowania administracyjnego w tej sprawie, nie została pouczona o uprawnieniach wynikających z art. 10 kpa. Znany był jej stan sprawy od [...] lutego 2004r., kiedy to usunęła reklamę dzień później i nie musiała składać zarzutów co do innych okoliczności. Dopiero po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, w odwołaniu, powołała się na swoje uprawnienie do zajęcia pasa jak i podała jej zdaniem faktyczną powierzchnię reklamy. Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie załączając podkład geodezyjny. Nie uczynił jednakże żadnych ustaleń co do zajętej, a kwestionowanej powierzchni, oraz ostatecznie nie wyjaśnił dlaczego karą pieniężną objął okres od [...] grudnia 2003r. do [...] lutego 2004r. - wbrew treści pisma wszczynającego postępowanie, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego wynikające art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, co w ocenie Sądu ma istotny wpływ na wynik sprawy. Ostatnie uchybienie organu, to wskazana podstawa prawna - art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego - przepis stanowiący o uchyleniu zaskarżonej w odwołaniu decyzji, a faktycznie sprzeczny ze wskazanym w decyzji odwoławczej rozstrzygnięciem, skoro utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd orzekł, jak wyroku na mocy art. 145 § 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02., Nr 153, poz.1270), zaś o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji oraz kosztach postępowania orzekł po myśli art. 152 i 200 powołanych przepisów.