VI SA/Wa 598/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2005 r. sprawy ze skargi J. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] -J. J. i A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.) art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) oraz lp. 1.11.1. pkt 1b załącznika do tej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. J. i J. J. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "[...]" J. J. A. J. w M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 350 złotych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż podstawą faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło nieokazanie wykresówki z urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas i postoju z dnia [...] czerwca 2004r. przez kierowcę Pana J. B., prowadzącego pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...] a także naruszenie przepisów w zakresie nieprzestrzegania norm czasu pracy kierowców w postaci skrócenia dziennego czasu odpoczynku, stwierdzone podczas kontroli drogowej w dniu [...] czerwca 2004 r.. Zgodnie z art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Zgodnie z art. do art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców oraz wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł. do 15.000 zł. Stosownie do art. 8 ust. 1 rozporządzenia Nr 3820/85 Rady Wspólnot Europejskich z dnia 20 grudnia 1985 r. w każdym 24-godzinnym okresie kierowca korzysta z dziennego okresu odpoczynku, wynoszącego co najmniej 11 kolejnych godzin, który to okres może być skrócony do minimum dziewięciu kolejnych godzin, nie częściej niż trzy razy w każdym tygodniu, pod warunkiem że przed upływem następnego tygodnia otrzyma równoważny okres odpoczynku, stanowiący rekompensatę. W dni, kiedy odpoczynek nie jest skrócony zgodnie z pierwszym akapitem, może być wykorzystany w dwóch lub trzech oddzielnych okresach w ciągu 24 godzin, z których jeden musi trwać co najmniej osiem kolejnych godzin. W takim przypadku minimalna długość odpoczynku będzie zwiększona do 12 godzin. Z wykresówki z dni [...] -[...] czerwca 2004 r. okazanej podczas kontroli wynika, iż kierowca skrócił odpoczynek dzienny o 2 godziny i 40 minut. Konsekwencją powyższych naruszeń jest treść odpowiednich punktów załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Organ wskazał ponadto, że rozporządzenie Nr 3820/85 Rady Wspólnot Europejskich z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego rozporządzenie Rady EWG Nr 3821/85 stanowi podstawę ukarania z mocy art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z wejściem w dniu 1 maja 2004 r. Rzeczypospolitej Polskiej do struktur Unii Europejskiej. Prawo wspólnotowe stało się częścią obowiązującego prawa krajowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego J. J. i A. J. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili, iż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, że narusza art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym i zastosowanych l.p. załącznika do tej ustawy poprzez błędne ich zastosowanie, że narusza podstawową zasadę państwa prawnego poprzez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku winy po stronie ukaranego. Nie kwestionując stwierdzenia organu, iż rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 stanowi część krajowego systemu prawnego, kwestionowali zastosowanie kary za naruszenie tych przepisów. Powoływali się na treść art. 17 ust. 1 rozporządzenia, który nałożył na Państwa Członkowskie obowiązek przyjęcia takich ustaw, rozporządzeń i przepisów administracyjnych, jakie są konieczne do wdrożenia rozporządzenia, i które obejmować mają m. in. kary nakładane w przypadku naruszenia. Polski ustawodawca nie dopełnił wskazanego obowiązku i nie wprowadził dla rozporządzenia norm sankcjonujących do polskiego systemu prawnego, a w szczególności do treści art. 92 ust. ustawy o transporcie drogowym. Podnosił, iż za uchybienia kierowcy będącego samodzielnym przedsiębiorcą nie ponosi odpowiedzialności. Załączyli decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, na podstawie której nałożono karę na kierowcę współpracującego na takich samych zasadach co kierowca w przedmiotowej sprawie. Podnosili, iż naruszenie rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego nie zostało wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2005 r. (złożonym w przeddzień rozprawy, w dniu 8 września 2005r.), pełnomocnik skarżących ponowił zarzuty stawiane zaskarżonej decyzji oraz wnosił o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 360 złotych, stanowiącej sześciokrotność stawki określonej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, uzasadniając wysokość kwoty skomplikowanym stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie wskazując, iż skarżący podnosi argumenty zbliżone do podnoszonych w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności jej z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Uprawnienie administracyjne do wykonywania transportu drogowego jakim legitymował się kierowca podczas kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego – wypisem z licencji – jednoznacznie wskazuje na podmiot, który bezpośrednio korzysta z praw i podlega obowiązkom zawartym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879). W świetle norm tej ustawy A. J. i J. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" wykonywali transport drogowy kontrolowanym pojazdem samochodowym – posługując się innym podmiotem. Bezspornym jest, iż kierujący pojazdem nie okazał do kontroli wykresówki za dzień [...] czerwca 2004 r. ani nie okazał zaświadczenia potwierdzającego nie prowadzenie pojazdu w w/w dniu. Za nietrafny uznać należy zarzut skarżących co do skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Wbrew ich twierdzeniom umowa cywilna - nawet zawarta z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą - nie może wyłączać odpowiedzialności administracyjnej adresata obowiązków nałożonych ustawą o transporcie drogowym. Umowa cywilnoprawna zawarta z kierowcą, który zobowiązał się do ponoszenia odpowiedzialności m.in. za naruszenie obowiązujących przepisów dotyczących pracy kierowców: norm czasu pracy czy prawidłowego prowadzenia zapisów urządzeń rejestrujących - nie może wyłączać mocy obowiązującej przepisów ustawowych. Odpowiedzialność kierowcy jako strony umowy cywilnoprawnej może być rozpatrywana wyłącznie na gruncie prawa cywilnego, w zakresie wadliwego wykonania umowy, na mocy art. 471 i n. kodeksu cywilnego. Podkreślić należy, że przepisy ogólne zawarte w art. 4 pkt 1 - 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym, jak i z art. 5 ust. 1-3 ustawy stanowią o wymogach ustawowych, jakie muszą spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o udzielenie licencji. Z istoty przepisu art. 4 pkt 17 wynika, że licencja jest decyzją administracyjną uprawniającą do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Licencji, w myśl art. 13 nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią (z zastrzeżeniem ust. 2). Ustawodawca udzielając przedsiębiorcy uprawnienia administracyjnego do wykonywania tej szczególnej działalności gospodarczej nałożył na niego jednocześnie obowiązki, których naruszenie prowadzi nie tylko do sankcji zagrożonych karą pieniężną zawartych w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, ale i do cofnięcia udzielonego mu uprawnienia, o czym stanowi art. 15 ustawy. Żeby prowadzić działalność gospodarczą w oparciu o przepisy ustawy transportowej, skarżący musieli (i nadal muszą) spełniać wskazane w ustawie wymogi do uzyskania licencji. Podkreślenia wymaga, że udzielenie licencji przez uprawniony organ poprzedza sformalizowana procedura administracyjna mająca na celu wykazanie przez zainteresowanego przedsiębiorcę spełniania szeregu kryteriów. Innymi słowy działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych podlega ustawowej limitacji i poddana jest surowym rygorom. Wyrazem tego jest w szczególności art. 5 ust 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego i to przy spełnieniu określonych w pkt. 1 - 5 wymogów: - dobrej reputacji; - legitymowania się certyfikatem kompetencji zawodowych przez przynajmniej jedną z osób zarządzających przedsiębiorstwem; - posiadania sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego potwierdzonej dostępnymi środkami finansowymi, majątkiem lub ostatnim bilansem rocznym przedsiębiorstwa w określonej ustawą wysokości, - przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz muszą spełniać wymagania określone w przepisach ustawy, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców, a także nie być skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub środowisku; - posiadać tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany. Na mocy art. 5 ust.1-3 ustawy otrzymując uprawnienie administracyjne do wykonywania transportu drogowego skarżący poddali się wymogom i określonym w ustawie obowiązkom w zakresie przestrzegania zasad podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy. Unormowanie określone w art. 5 ust 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym jako jedno z kryteriów uzyskania licencji wprost zastrzega od ubiegającego się spełnienia wymagań określonych w przepisach ustawy o transporcie, ustawy o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców bez względu na to, czy przedsiębiorca będzie osobiście wykonywał przewozy, czy zatrudnieni przez niego kierowcy, czy także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz. Zasada wskazana w tym przepisie jednocześnie statuuje odpowiedzialność przewoźnika za osoby którymi posługuje się w wykonywaniu licencjonowanej działalności, bez względu na rozróżnienie ich sytuacji prawnej, czy jako zatrudnionych kierowców czy innych osób niezatrudnionych, ale wykonujących osobiście na jego rzecz przewozy. Tak na gruncie prawa administracyjnego – względem organu udzielającego licencji jak i na gruncie prawa cywilnego – względem strony umowy przewozu (art. 774 w zw. z art. 474 k.c.) obowiązują zasady, zobowiązujące przewoźnika w zakresie działalności jego przedsiębiorstwa do odpowiedzialności jak za własne działanie lub zaniechanie za działania i zaniechania osób, z których pomocą wykonuje zobowiązanie, jak również osób, którym wykonanie zobowiązania powierza. Innymi słowy, racjonalny ustawodawca na mocy uprawnienia administracyjnego za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy - z podmiotowego punktu widzenia - obciążył odpowiedzialnością przedsiębiorcę i jego organy. Przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy: czy będą to kierowcy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, czy kierowcy świadczący osobiście usługi kierowania pojazdem - jako podmiot gospodarczy. Nie można podzielić poglądu skarżących, że przewoźnik zlecając wykonanie usługi prowadzenia pojazdu nie ma możliwości wymuszenia od kierowcy zachowań dotyczących wykonania tej usługi, bowiem ma możliwość zabezpieczenia swoich interesów w warunkach umowy zlecenia i należytego jej wykonania. Konsekwencją ustawowego ukształtowania odpowiedzialności podmiotów wykonujących transport drogowy za naruszenia wymienione w art. 92 i niewymienione w ustawie o transporcie drogowym, w obowiązujących normach ogólnych, o których mowa w art. 5 ust 1 pkt 4 są nie tylko kary pieniężne przewidziane w art. 92 ustawy jak i w załączniku do niej, ale i kary dalej idące - włącznie z cofnięciem licencji. Znamienne jest, że w katalogu naruszeń prawa, którego skutkiem jest obligatoryjne cofnięcie licencji przewoźnikowi ustawodawca wymienił rażące naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców (art. 15 ust. 1 pkt e), zaś fakultatywne cofnięcie licencji: w sytuacji rażącego lub wielokrotnego naruszenia przepisów w zakresie dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiaru pojazdu (art.15 ust. 3 pkt 2), czy samowolnej zmiany wskazań urządzeń pomiarowo-kontrolnych zainstalowanych w pojeździe ( art. 15 ust. 3 pkt 4). Odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego transport (a nie kierowcy – przedsiębiorcy świadczącego usługi kierowania pojazdem) wynika z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088). Wykaz naruszeń oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4). Z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej (1 maja 2004 r.) na mocy Traktatu akcesyjnego (Dz. U. Nr 90, poz. 864) prawo wspólnotowe stało się częścią prawa krajowego (art. 2 Traktatu). Rozporządzenia stosuje się bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. Umowy międzynarodowe stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa i część krajowego porządku prawnego na podstawie art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, czego zresztą skarżący nie kwestionują. Zdaniem Sądu, nie mają racji skarżący podnosząc, iż brak jest przepisów sankcjonujących naruszenia przepisów rozporządzenia Nr 3820/85 Rady Wspólnot Europejskich z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 01.12.1985 P.0001 – 0007). Wdrożenie dyrektyw Wspólnot Europejskich mających zastosowanie do transportu drogowego, m.in. dyrektywy 88/599/EWG z dnia 23 listopada 1988 r. w sprawie standardowych procedur sprawdzających przy wykonaniu rozporządzenia (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 325 z 29.11.1988) nastąpiło na mocy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 96, poz. 959). Stosownie do art. 65 tej ustawy, w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) wprowadzono szereg zmian począwszy od zmiany jej tytułu poprzez dodanie odnośnika nr 1 w brzmieniu: "Niniejsza ustawa dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia następujących dyrektyw Wspólnot Europejskich: ....3) dyrektywy 88/599/EWG z dnia 23 listopada 1988 r. w sprawie standardowych procedur sprawdzających przy wykonaniu rozporządzenia (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 325 z 29.11.1988), ..." Załącznik do ustawy o transporcie drogowym do której odsyła przepis art. 92 ust. 4, w którym określono wysokość kar za poszczególne naruszenia przepisów, a więc również wdrożonych dyrektyw Wspólnot Europejskich jest zatem wystarczającą podstawą do nałożenia kary za wyszczególnione naruszenia. Niezasadny jest także zarzut naruszenia podstawowej zasady państwa prawnego poprzez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku winy po stronie ukaranego, kary pieniężne wymierzane w postępowaniu administracyjnym, na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie uzależniają nałożenia kary od winy, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Mając powyższe na uwadze, skargę uznano za nieuzasadnioną i dlatego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji.