I SA/Wa 189/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Elżbieta Lenart /spr./ Asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim -Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [..] z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J.K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 189/05 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Geodety Miejskiego w C. z dnia [...] marca 1986 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Geodeta Miejski w C. decyzją z dnia [...] marca 1986 r. Nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zmianami ), orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², będącej w posiadaniu spadkobierców S.K. - bowiem w toku postępowania wywłaszczeniowego właściciela nie zdołano ustalić. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wywłaszczeniowej wystąpiła J.K. - spadkobierczyni byłej właścicielki S.K.. Skarżąca uzasadniała wniosek rażącym naruszeniem prawa podczas postępowania wywłaszczeniowego. Miało ono polegać w szczególności na: - prowadzeniu postępowania bez ustalenia, kto jest stroną tego postępowania, - dokonaniu wywłaszczenia bez należytego ustalenia przedmiotu postępowania - brak księgi wieczystej lub zbioru dokumentów dla nieruchomości, - nie wyznaczeniu właścicielowi terminu do zawarcia umowy, - wszczęciu postępowania z urzędu, a nie na wniosek spółdzielni mieszkaniowej, - podjęciu decyzji bez przeprowadzenia uprzednio rozprawy wywłaszczeniowej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania J.K., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpatrzeniu skargi J.K. - wyrokiem z dnia 13 czerwca 2002 r. sygn. akt I SA 2691/00 uchylił zarówno decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jak i Wojewody [...], zarzucając im wydanie decyzji bez zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a zatem wydanie jej z naruszeniem art. 10 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] - uwzględniając treść postanowień spadkowych z dnia [...] maja 1997 r. i z dnia [...] października 1983 r. -ustalił właściwe strony postępowania i zawiadomieniem z dnia [...] października 2002 r. powiadomił je o toczącym się postępowaniu, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o ewentualnym uzupełnieniu zgromadzonego materiału dowodowego. J.K. – pismem z dnia [...] listopada 2002 r. - podtrzymała swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1986 r. Wojewoda stwierdził, że - w świetle przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - brak księgi wieczystej czy też zbioru dokumentów nie stanowi przeszkody w wywłaszczeniu nieruchomości, gdyż dopuszczalne było ustalenie posiadacza nieruchomości na podstawie wyciągu z ewidencji gruntów. W przedmiotowej sprawie właściciela działki ustalono na podstawie kserokopii odpisu aktu notarialnego z którego wynikało, że właścicielem nieruchomości była S.K.. Zachowany został również ustawowy wymóg pertraktacji. Pismo w tej sprawie skierowane zostało do J.K., a wobec nie zajęcia przez nią stanowiska, wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe z urzędu, co znajduje uzasadnienie w art. 52 powołanej wyżej ustawy. Nie jest również trafny zarzut dotyczący wydania decyzji wywłaszczeniowej bez wcześniejszego przeprowadzenia rozprawy, bowiem z akt sprawy wynika, że została ona przeprowadzona. Wojewoda przyznał natomiast, że zasadne są zarzuty dotyczące: nie ustalenia kręgu osób będących stronami postępowania wywłaszczeniowego, nie zapewnienia skarżącej udziału w końcowej fazie tego postępowania i nie doręczenia jej decyzji wywłaszczeniowej. Jednak, nieprawidłowości te, świadczą tylko o wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, a nie świadczą o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nie zostały zatem naruszone przepisy ustawy wywłaszczeniowej, natomiast nie doręczenie decyzji może być podstawą tylko do wznowienia postępowania. Po rozpoznaniu odwołania J.K., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. Prezes uznał, że postępowanie wywłaszczeniowe mogło zostać wszczęte z urzędu, gdyż taki tryb był przewidziany w art. 52 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ wywłaszczeniowy był w posiadaniu informacji, że właścicielem nieruchomości jest S.K. i to do niej została skierowana oferta nabycia przedmiotowej nieruchomości. Jednak korespondencja wróciła z adnotacją, że adresat nie żyje. Dokonano wówczas ustaleń dotyczących jej spadkobierców i wezwano w celu złożenia wyjaśnień J.K. i B.K. - jako ewentualnych spadkobierców S.K. Wezwanie dla J.K. odebrał W.P., natomiast wezwanie dla B.K. wróciło z adnotacją, że adresat nie żyje. Ponieważ J.K. nie stawiła się i nie złożyła wyjaśnień, dlatego też organ wywłaszczeniowy nie mógł ustalić następców prawnych S.K. Pomimo tego zawiadomienie z dnia [...] marca 1986 r. o wszczęciu postępowania i terminie rozprawy zostało wysłane także do J.K. i - jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru - zawiadomienie to odebrała ona osobiście w dniu 11 marca 1986 r. Przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej została przeprowadzona w dniu 14 marca 1986 r. rozprawa administracyjna, w której nie brała udziału J.K. Ponieważ organ wywłaszczeniowy nie miał możliwości ustalenia następców prawnych zmarłej właścicielki, a zarazem stron postępowania, dlatego też w decyzji wywłaszczeniowej jako uprawnionych do otrzymania odszkodowania wskazano nieustalonych spadkobierców S.K. Nie można także uznać za rażące naruszenie prawa nie doręczenie decyzji J.K., gdyż organ nie mógł potwierdzić, że jest ona stroną postępowania, a wcześniejszą korespondencję należy uznać jedynie za próbę ustalenia stron postępowania. Prezes stwierdził również, że jeżeli skarżąca uważa, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, to okoliczność ta nie stanowi wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., lecz stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podsumowując, w decyzji wywłaszczeniowej prawidłowo oznaczono przedmiot wywłaszczenia i ustalono odszkodowanie oraz doręczono ją spadkobiercom S.K. poprzez wywieszenie decyzji na tablicy ogłoszeń. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.K. wnosiła o uchylenie powyższej decyzji zarzucając jej, że zawiera szereg uchybień, które stanowią naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym. Po pierwsze, stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zmianami), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Natomiast jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992r, Nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy pokreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkim wadami wymienionymi w treści art. 156 §1 k.p.a. wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji wadliwej nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt. 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. W niniejszej sprawie skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja Geodety Miejskiego w C. z dnia [...] marca 1986 r. Nr [...], w której orzekł on o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², będącej w posiadaniu spadkobierców S.K.. Podstawą materialnoprawną tej decyzji był przepis art. 2,50,56,58,59,62 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści art.56 ust.2 wskazanej wyżej ustawy, decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać określenie położenia i obszaru nieruchomości oraz wskazanie osoby właściciela nieruchomości według zasad obowiązujących przy dokonywaniu wpisów do księgi wieczystej oraz oznaczenie istniejącej księgi wieczystej. Natomiast ust. 5 w/w artykułu stanowi, że przedmiotowa decyzja powinna też zawierać wymienienie osób ( imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Geodety Miejskiego w C. z dnia [...] marca 1986 r. - nie rozważył w sposób dostateczny, czy powyższa decyzja Geodety Miejskiego w C. z dnia [...] marca 1986 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwym jest fakt, że organ I instancji ( Geodeta Miejski w C. ) - wydając decyzję wywłaszczeniową – nie wskazał w niej osoby właściciela nieruchomości, gdyż nie ustalił kręgu spadkobierców S.K. -podmiotów postępowania wywłaszczeniowego. Organ powinien to ustalić zgodnie z treścią art. 56 ust. 2 i ust.5 w/w ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz zgodnie z art. 7 i 10 k.p.a. Zatem postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, spadkobiercy właścicielki nieruchomości nie otrzymali decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, dlatego też nie mogli jej - ewentualnie - zaskarżyć do organu wyższej instancji. Tym samym nie została zachowana podstawowa i fundamentalna zasada postępowania administracyjnego - zasada dwuinstancyjności - co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. i jest rażącym naruszeniem prawa. Fakt ten skutkuje uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Geodety Miejskiego w C. z dnia [..] marca 1986 r. oraz uchyleniem decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. utrzymującej w mocy w/w decyzję Wojewody [...]. Takie stanowisko Sądu jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na przykład wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 1989 r. II SA 1198/88 ONSA 1989/1/36 : "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa", lub wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2002 r. V SA 1573/01 LEX nr 82685 : "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa". Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 §1 pkt.1 lit. a i lit. c, art.152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152 poz. 1270 ze zmianami) , orzekł jak w sentencji wyroku.