II SA/Ka 2821/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Jak wynika z akt sprawy, mieszkańcy ulicy N. S. i ulicy B. w K., wśród nich również B. C., pismami kierowanymi do różnych organów administracji publicznej, protestowali przeciwko zlokalizowaniu i działalności firmy "[...]" na posesji przy ul. N. S. [...]. Pismo w tej sprawie B. C. skierowała również w dniu [...]r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Pismem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego "w sprawie zabudowań zlokalizowanych na posesji przy ul. N. S. [...] w K.", informując równolegle o przeprowadzeniu oględzin budynków i obiektów budowlanych zlokalizowanych na tej posesji. Oba pisma otrzymała również B. C., która jak wynika z protokołu oględzin z dnia [...]r., uczestniczyła w nich w charakterze strony. Z protokołu tego wynika, że posesja przy ul. N. S. [...] przylega bezpośrednio do działki B. C., położonej przy ul. B. [...]. Zgromadzony w aktach sprawy materiał wskazuje, iż przedmiotem prowadzonego przez organ I instancji postępowania, były kwestie lokalizacji, daty i legalności powstania znajdujących się na działce budynków. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zabudowań zlokalizowanych na posesji przy ul. N. S. [...] w K. W uzasadnieniu podał, że obiekty te od roku [...] nie były rozbudowywane i nie nastąpiła zmiana sposobu ich użytkowania. Obiekty były wybudowane w roku [...] lecz właściciel nie jest w stanie przedstawić dokumentów pozwolenia na budowę co nie przesądza, że zostały wybudowane nielegalnie. Decyzja organu I instancji doręczona pozostałym stronom postępowania w dniu [...]r., nie została doręczona B. C. O treści tej decyzji B. C. została poinformowana pismem datowanym [...]r., nadanym przez organ [...]r. a odebranym przez stronę [...] r. [...]r. B. C. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...]r., protestując jednocześnie przeciwko odmówieniu jej praw strony w postępowaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, iż B. C. nie jest stroną postępowania. Jako podstawa prawna rozstrzygnięcia podane zostały przepisy art. 138 § 1 ust. 3 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawach pozwolenia na budowę są właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś w sprawach udzielania pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 7) przymiotu strony pozbawiono wszystkie osoby z wyjątkiem inwestora. Oceniając status procesowy B. C. stwierdzono, że jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów, nie jest ona również inwestorem tych obiektów, co uzasadnia, iż nie jest ona stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach B. C. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, zarzucając im rażące naruszenie szeregu przepisów prawa, zarówno materialnego jak i procesowego, poprzez wydanie decyzji z wykluczeniem jej z postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że organy wadliwie zastosowały w sprawie przepisy art. 28 ust. 2 i 59 ust. 7 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003 r. wobec wszczęcia postępowania przed tą datą. Nieprawidłowo przyjęły również, że sprawa dotyczy pozwolenia na budowę a nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektów. Wadliwie w ocenie skarżącej uznano także, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, skoro pierwotnie na terenie działki znajdowała się przystań kajakowa, a obecnie działa baza przeładunkowo-transportowa firmy handlującej węglem. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzono argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji oraz stwierdzono, że wprawdzie przedmiotowe obiekty usytuowane są w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, jednakże ich lokalizacja nie jest sprzeczna z przepisami, co wyklucza przesłankę z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego o oddziaływaniu tych obiektów na nieruchomość skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu była decyzja organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Charakter wydanego rozstrzygnięcia spowodował, że decyzja organu I instancji nie została w efekcie poddana kontroli instancyjnej, nie doszło bowiem do rozpatrzenia odwołania. Z tego względu Sąd nie był uprawniony do orzekania w przedmiocie legalności decyzji organu I instancji, skutkowałoby to bowiem objęciem kontrolą Sądu decyzji, która nie została zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poddana weryfikacji przez organ odwoławczy. Art. 138 § 1 k.p.a. wymieniając katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy, przewiduje w pkt 3 wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Do wydania takiej decyzji organu jest uprawniony m.in. wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania stwierdzi, że podmiot je wnoszący nie ma w danej sprawie interesu prawnego lub obowiązku, nie jest zatem stroną postępowania w danej sprawie. Ustalenia w zakresie interesu prawnego danego podmiotu muszą jednak odbywać się w relacji do przedmiotu postępowania, interes prawny jest bowiem zawsze zrelatywizowany do określonego postępowania i wyznaczany przepisami regulującymi daną sprawę. Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło na etapie postępowania odwoławczego do nieuzasadnionej zmiany w określeniu przedmiotu postępowania. Uwzględniając przebieg postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie nie było prowadzone ani w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, ani w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W tym ostatnim przypadku dodatkowo trzeba podkreślić, że w sprawie użytkowania postępowanie może być wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek, zaś w badanym przypadku postępowanie administracyjne zostało wszak wszczęte z urzędu. Skoro brak jest zatem podstaw do uznania, że sprawa dotyczyła pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie, to całkowicie wadliwe było ustalenie kręgu stron postępowania przez pryzmat przepisów regulujących te właśnie instytucje prawa budowlanego. Przepisy te zostały przy tym dodatkowo zastosowane przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Jak słusznie podnosiła skarżąca, przepis ten przewiduje zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną, przepisów dotychczasowych. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem [...]r. o czym świadczy dokument zawiadomienia z dnia [...]r. Podana w nim data wszczęcia [...]r. musi być przy tym uznana za oczywistą pisarską pomyłkę, pozostającą bez wpływu na określenie daty wszczęcia postępowania, o czym decydują daty kolejnych czynności organu w sprawie, w szczególności doręczenia zawiadomienia ([...] r.) i przeprowadzenia oględzin ([...]r.). W tej sytuacji pozbawione podstaw było stosowanie w postępowaniu przepisów prawa budowlanego art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd zobowiązany był do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cyt. ustawy).