II SA/Ka 3166/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi M. S. i L.S. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) ze skargi M. S. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) oddala skargę L. S. Pismem z dnia [...] r. nr [...] Starostwo Powiatowe w G. powiadomiło W. K. o przyjęciu zgłoszenia robót remontowych, w tym wymiany pokrycia dachowego w budynku mieszkalnym w G. przy ul. K. R. nr [...]. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na wniosek L. S. wszczął postępowanie w sprawie wymiany konstrukcji dachu przez W. i P. K. ( wymianę istniejącej konstrukcji drewnianej wraz z pokryciem ) bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz złego stanu technicznego budynku inwentarskiego zlokalizowanego w granicy nieruchomości. Następnie organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] zobowiązał inwestorów do dostarczenia inwentaryzacji budowlanej wykonanej konstrukcji dachu wraz z inwentaryzacją elewacji obejmującą wymiary nowego dachu oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, potwierdzającej zgodność ich wykonania z obowiązującymi normami, prawem budowlanym i warunkami technicznymi w terminie do dnia [...]r. Wreszcie, decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ ten na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał inwestorom – W. i P. K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego oraz wykonania prac, polegających na wymianie drewnianych narożnych słupków, założeniu zastrzałów w dwóch kierunkach oraz drewnianych wsporników i zamocowaniu nowych drewnianych słupków do drewnianych legarów podłogowych – do dnia [...]r. – zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją budowlaną, sporządzoną przez R. R. W odwołaniu L. S. zarzucił oparcie decyzji na nierzetelnej i niezgodnej z rzeczywistością inwentaryzacji budowlanej. Pominięto bowiem istotny dla niego fakt zmiany konstrukcji dachu i wyprowadzenie jego krawędzi na odległość 15 cm od ściany jego budynku z przekroczeniem o 40 cm granicy posesji. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, utrzymano w mocy decyzję w zakresie nałożonych obowiązków, zmieniając termin ich wykonania na dzień [...]r. W uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się do żądania wnioskodawcy w piśmie wszczynającym postępowanie wskazał, iż gdy idzie o kwestionowany stan techniczny szamba na działce sąsiedniej, brak było podstaw do prowadzenia postępowania. W sprawie zabudowań gospodarczych, prowadzone jest zaś odrębne postępowanie przez organ I instancji. Wreszcie, powołując się na odbitkę mapy zasadniczej z zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w G. z dnia [...]r. wraz z naniesionymi granicami działek ( przeniesionymi z mapy ewidencyjnej przez uprawnionego geodetę ), organ II instancji stwierdził, iż granica przebiega wzdłuż budynku L. S., a zatem przy budowie dachu nie doszło do jej przekroczenia. W tej zaś sprawie, tj. sporu co do przebiegu granicy, rozstrzygać może jedynie sąd powszechny. Stąd też odwołania nie uwzględniono. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do sądu administracyjnego M. S. i L. S., domagając się jej zmiany lub uchylenia. Skarżący zanegowali ustalenia organu odwoławczego co do przebiegu granicy wzdłuż ich budynku. Ich zdaniem, posiadana dokumentacja geodezyjna, a zwłaszcza szkic polowy katastralny z [...] r., potwierdza że granica przebiega pomiędzy budynkami bardziej wzdłuż granicy budynku inwestorów. Wreszcie, skarżący podnieśli, iż taki stan rzeczy potwierdza fakt, iż z powództwa sąsiadów prowadzone jest postępowanie przed Sądem Rejonowym w G. w sprawie zasiedzenia terenu pomiędzy budynkami, który przed wykonaniem spornych robót zamurowany był ścianką, sprawiając wrażenie budynków bliźniaczych. Do skargi dołączono odpis pisma M. S., kierowanego do SR w G. do sprawy sygn. akt [...] oraz wypis z rejestru gruntów na dzień [...]r. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Pismem z dnia [...]r. skarżący L. S. załączając kserokopie operatu biegłego geodety sporządzonego w sprawie o zasiedzenie oraz materiał fotograficzny, dodatkowo podniósł, iż usytuowanie dachu sąsiada uniemożliwia dostęp do ściany szczytowej jego budynku, a granica między posesjami nie przebiega po tej ścianie. Uczestnik postępowania P. K. wniósł o oddalenie skargi, oświadczając, iż budynki usytuowane są w odległości od 70 do 150 cm, co z kolei zanegowali skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Po myśli art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest podmiot, który legitymuje się interesem prawnym. Tymczasem jak wynika z dołączonego do akt wypisu z rejestru gruntów właścicielem działki nr [...] w G., sąsiadującej z terenem spornej inwestycji, jest wyłącznie skarżąca M. S. ( k [...]akt ). Taki stan prawny potwierdza także fakt, iż jedynie skarżąca była uczestnikiem postępowania przed SR w G. w sprawie o zasiedzenie sygn. akt [...]. Budynek stanowi zaś część składową tej nieruchomości, dzieląc jego byt prawny. Fakt czynienia nakładów na nieruchomość z racji pozostawania we wspólnocie majątkowej małżeńskiej nie tworzy legitymacji w postępowaniu. Podobnie, nie ma znaczenia fakt brania udziału w postępowaniu administracyjnym. Stąd też skarżący L. S. nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkować musiało oddaleniem jego skargi jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot ( art. 151 cyt. ustawy ). Merytorycznemu rozpoznaniu podlegała natomiast skarga, wniesiona przez M. S. – właścicielkę działki sąsiedniej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, sąd administracyjny stwierdził zaś, iż rozstrzygnięcia te zapadły z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż wadliwie organy obydwu instancji przywołały w materialnoprawnej podstawie rozstrzygnięcia przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Postępowanie administracyjne wykazało bowiem, iż dokonana w [...] r. wymiana konstrukcji dachu wraz z pokryciem na budynku sąsiednim, wymagała pozwolenia na budowę. Sporne roboty zostały zatem wykonane w warunkach samowoli budowlanej, jako że inwestorzy dokonali uprzednio jedynie zgłoszenia robót budowlanych w postaci wymiany pokrycia dachowego ( z dachówki na blachę ). Brak zatem było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy na gruncie art. 66 Prawa budowlanego, który to przepis przewiduje działanie organów nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, lecz nie będącego wynikiem samowolnego prowadzenia procesu inwestycyjnego. Likwidacja skutków samowoli, polegającej na wykonaniu bądź wykonywaniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia winna być prowadzona w trybie art. 48 – 51 Prawa budowlanego w zależności od faktu, czy samowolnie wykonane roboty polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, czy też chodziło o inny przypadek, nie wyczerpujący pojęcia budowy ( art. 3 pkt 7 ), a podpadający pod przesłanki z art. 50 ust. 1. Nadto, wskazać przyjdzie, iż dla właściwej kwalifikacji robót budowlanych do kategorii budowy oraz dla stwierdzenia, czy roboty te wymagały pozwolenia bądź zgłoszenia właściwemu organowi, miarodajny jest stan prawny z daty podjęcia procesu inwestycyjnego. W niniejszej sprawie ma to istotne znaczenie z uwagi na fakt, iż wymiana konstrukcji dachowej została dokonana w [...] r., podczas gdy z dniem 11 lipca 2003 r. dokonano nowelizacji Prawa budowlanego, wyłączając z pojęcia budowy, roboty polegające na przebudowie obiektu budowlanego. Stąd też w niniejszej sprawie istotne jest ustawowa definicja pojęcia budowy z daty prowadzenia procesu inwestycyjnego. Natomiast likwidacja skutków samowoli budowlanej winna nastąpić na gruncie stanu prawnego, obowiązującego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego – przy uwzględnieniu normy intertemporalnej zawartej w art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ), obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie poczyniły należytych ustaleń faktycznych co do zakresu wykonanych robót budowlanych, co było niezbędne dla dalszego toku postępowania i zastosowania właściwego trybu likwidacji samowoli budowlanej. Stąd też decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, wskazać przyjdzie, iż zasadnie podniesiono w skardze, iż pominięto całkowicie w postępowaniu administracyjnym kwestię zgodności wykonanych robót z wymogami techniczno – budowlanymi. Spór co do przebiegu granicy niewątpliwie ma charakter cywilnoprawny, lecz może mieć istotne znaczenie dla oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. W niniejszej sprawie przebieg granicy nie wydaje się mieć co prawda znaczenia, gdyż zauważyć przyjdzie, iż niezależnie od prawidłowości ustaleń organu odwoławczego co do przebiegu granicy wzdłuż budynku skarżącej, jest oczywiste, iż nie było dopuszczalne wysunięcie okapu dachowego w stronę jej posesji, nawet jeżeli zostało usytuowane na nieruchomości sąsiedniej. Aczkolwiek organy nadzoru budowlanego nie poczyniły ustaleń co do wzajemnej odległości obydwu budynków, nie budzi wątpliwości, iż wynosi ona mniej niż 1,5 m. Tymczasem przepisy techniczno – budowlane, obowiązujące w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, a mianowicie § 12 ust. 5 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). które winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, nie dopuszczały pomniejszenia odległości od granicy działki budowlanej przez okapy i gzymsy o więcej niż 0,5 m. Warunek ten w niniejszej sprawie w żadnym wypadku nie mógł być spełniony. Zdaniem sądu administracyjnego, sprawca samowoli budowlanej nie może być w lepszej sytuacji niż inwestor, prowadzący inwestycję w oparciu o pozwolenie na budowę, czy zgłoszenie. Jest oczywiste, że inwestorzy nie uzyskaliby pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu poprzez wysunięcie okapu dachowego z pomniejszeniem odległości od granicy o więcej niż 0,5 m ( wg ówczesnego stanu prawnego ) i to w sytuacji, gdy istniejący budynek nie spełnia aktualnych wymogów prawnych co do usytuowania względem granicy, a zwłaszcza, że oba sąsiednie budynki dzieli odległość mniejsza niż 1,5 m. Kwestia ta została zaś całkowicie pominięta w postępowaniu administracyjnym, a co więcej mimo obowiązków, nałożonych postanowieniem z dnia [...]r., przedłożona ocena techniczna nie zawiera danych, potwierdzających zgodność wykonanych robót budowlanych z warunkami technicznymi. W tej sytuacji nałożone na inwestora obowiązki wykonania robót budowlanych, nie mogły doprowadzić do ich zgodności z prawem budowlanym, przez co należy rozumieć także wymogi techniczno – budowlane co do odległości od granicy i budynku sąsiedniego. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa, nie mogły się ostać i wskutek skargi M. S. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania nie orzeczono z braku wniosku o ich zasądzenie ( art. 210 § 1 cyt. ustawy ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji winien zatem uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez ustalenie zakresu wykonanych robót budowlanych i na tej podstawie po dokonaniu ich kwalifikacji prawnej wg stanu prawnego, obowiązującego w dacie ich wykonania, należy podjąć kroki w celu likwidacji skutków samowoli budowlanej we właściwym trybie. O ile zostanie stwierdzone, że roboty te wyczerpywały pojęcie budowy, rozpatrzenie sprawy winno nastąpić na gruncie art. 48 Prawa budowlanego. W innym przypadku robót budowlanych, zasadne będzie nałożenie obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 tej ustawy. W każdym jednak wypadku legalizacja samowoli budowlanej wymagać będzie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z warunkami techniczno – budowlanymi. W postępowaniu tym winni brać udział jedynie współwłaściciele nieruchomości oraz inwestorzy, a także właściciel nieruchomości sąsiedniej. su.