VII SA/Wa 288/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. skargę oddala. VII SA/Wa 288/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 1990 r. Kierownik Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] udzielił Spółdzielni Budowy Domów Jednorodzinnych . [...]" w O., pozwolenia na budowę jedenastu segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] (obecnie [...]) w O. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył J. S. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w O. z dnia [...] lutego 1990 r. W uzasadnieniu wskazał, że brak dokumentacji w sprawie powoduje, iż nie jest możliwe wyprowadzenie oczywistego wniosku, ze decyzja udzielająca pozwolenia na budowę szeregowca została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja ta wydana została zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. W sprawie bezsprzecznym jest, że badana decyzja udzieliła pozwolenia na budowę jedenastu segmentów w zabudowie szeregowej na terenie jedenastu działek, z których jedna skrajna przylegała bezpośrednio do działki przylegającej do zrealizowanego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę segmentu zabudowy bliźniaczej. Zatem decyzja o pozwoleniu na budowę dopuściła realizację innej zabudowy - szeregowej zamiast bliźniaczej na terenie działki graniczącej z segmentem zrealizowanym jako połowa bliźniaka. Powyższe jest bezsprzecznie naruszeniem prawa, jednakże nie może zostać ono zakwalifikowane w kategorii rażącego naruszenia prawa. Ponadto udzielone pozwolenie na zabudowę jednorodzinną w formie segmentów szeregowych nie jest sprzeczne z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta O. obowiązującym w dacie orzekania, chociaż stanowi oczywisty brak konsekwencji w odniesieniu do wcześniej wydanego pozwolenia na budowę segmentu w zabudowie bliźniaczej na terenie działki przylegającej do terenu przeznaczonego pod inwestycję. Odnosząc się do sugestii zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2004 r. odnoszącej się do ewentualnego wykorzystania jako materiału dowodowego dokumentacji dotyczącej wydanego pozwolenia na budowę analogicznego segmentu w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w O. organ I instancji stwierdził, że dokumenty te nie mają żadnego znaczenia merytorycznego dla sprawy, gdyż kwestią zasadniczą w tej konkretnej sprawie jest zaprojektowanie powiązania istniejącego segmentu bliźniaczego ze skrajnym segmentem w zabudowie szeregowej w formie rozwiązania indywidualnego. Takiego przypadku nie obejmowało pozwolenie na budowę segmentów przy ul. [...] w O. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Organ I instancji podjął postępowanie mające na celu odtworzenie zaginionej dokumentacji projektowej, które nie przyniosło rezultatu. Dlatego też stwierdzenie nieważności decyzji bez jednoznacznego wskazania przekroczenia przepisu prawa stanowiłoby naruszenie ogólnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i powtórzoną w art. 6 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S. Zdaniem skarżącego decyzja z dnia [...] lutego 1990 r. stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego wygasła, a zatem rozstrzygnięcie w sprawie decyzji jest bezprzedmiotowe i zmierzające poprzez celowe przedłużanie procedur do wydania nowej decyzji na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzja ta wygasła, gdyż organ architektoniczno - budowlany nie posiada zatwierdzonych dokumentów pozwolenia na budowę od 1991 r., postanowieniem z dnia [...] czerwca 1995 r. wstrzymano budowę, decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. wydano nakazy inwestorom dostarczenia opinii technicznych, których nie dostarczył. Z tych względów skarżący wniósł o uznanie jego skargi za uzasadnioną i uchylenie wadliwych decyzji niegodnych praworządnego państwa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12710). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Zaskarżona decyzja dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego szeregowego. Z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.) wynika ochrona praw nabytych oraz ochrona porządku prawnego mająca na celu stabilizację wywodzących się z tej decyzji skutków prawnych, zgodnie z wymogami statusu państwa prawnego. Podkreślić należy, jednakże iż art. 16 K.p.a. określający tę zasadę wyznacza jednocześnie granice trwałości decyzji stanowiąc, iż mogą być one wzruszone wyłącznie w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez prawo. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ogranicza więc możliwości wzruszenia rozstrzygnięć, ale nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością. Nie jest ona zasadą bezwzględną i w przypadku, gdy decyzja administracyjna obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a., to należy wyeliminować wadliwą decyzję z obrotu prawnego. Tryb stwierdzenia nieważności, może zostać uruchomiony tylko w ściśle określonych przypadkach, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w ww. przepisie w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto obowiązywanie decyzji, która w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, musi wywoływać skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (zob. wyrok NSA z 18.07.1994 r. III SA 535/94 ONSA 1995, nr 2, poz. 91 oraz wyrok NSA z 10.09.1997 r. III SA 1148/96 LEX nr 33822). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej badaniem. Kontrolowane w obecnym postępowaniu decyzje zapadły po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 4871/03. Z uwagi na brak w archiwum Urzędu Miejskiego w O. istotnych dla sprawy dokumentów Sąd na mocy tego wyroku zobowiązał organy administracji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do podjęcia wszelkich czynności prowadzących do odtworzenia brakującej dokumentacji, bądź dokonania ustaleń w oparciu o inne możliwe do uzyskania dowody. Sąd zobowiązał organy do sprawdzenia czy możliwym jest dokonanie porównania wprowadzonych rozwiązań konstrukcyjnych segmentu przy ul. [...]w O. z dokumentacją dotyczącą budowy "szeregowca" przy ul. [...]. Ustalenia dokonane na tej podstawie przy udziale autora obu projektów mogły - zdaniem Sądu - doprowadzić do wyprowadzenia wniosku, co do zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z obowiązującymi wówczas przepisami technicznymi i tym samym pozwolić na ocenę zgodność decyzji zezwalającej na budowę z prawem. Organ administracji publicznej zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o powstępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Organy przeprowadziły dodatkowe postępowanie wyjaśniające zgodnie ze wskazaniem Sądu. Wojewódzki organ administracji architektoniczno - budowlanej w dniu 13 stycznia 2005 dokonał przy udziale autora projektu budowlanego "bliźniaka" przy ul. [...] i "szeregowca" przy ul. [...], analizy dokumentacji projektowej. Postępowanie dowodowe wykazało, że nie jest możliwe wykorzystanie tej dokumentacji do oceny zgodności z prawem zatwierdzonej dokumentacji projektowej segmentu przy ul. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił to stanowisko. Wykonanie zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 4871/03 oraz ustalenia z tym związane nie pozwoliły na jednoznaczne wskazanie przepisu prawa, który byłby naruszony decyzją z dnia [...] lutego 1990 r. Kierownika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w O. i to w takim stopniu, by naruszenie można było określić jako rażące. W ocenie Sądu w tym stanie sprawy nie można zarzucić zaskarżonej decyzji, iż została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący w skardze również nie wskazał przepisu, który naruszałaby decyzja o pozwoleniu na budowę. Z tych względów nie można zarzucić treści tej decyzji jednoznacznej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa. Jest to jak wskazano wyżej konieczny element dla stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro zatem tego przepisu nie można ustalić, nie można również orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji. Pod względem formalnym zaskarżonej decyzji jak i decyzji poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. Organy w decyzjach podały podstawę i przyczynę odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, co jest zgodne z art. 107 K.p.a. Organy będąc związane przepisami art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Ponadto w uzasadnieniach wskazały okoliczności na podstawie których podjęły swoje rozstrzygnięcia i dowody na których się oparły. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, należy stwierdzić, że przepisy prawa nie przewidują instytucji wygaśnięcia udzielonego pozwolenia na budowę na wniosek strony postępowania w odniesieniu do obiektu już zrealizowanego. Z tego względu argument ten jest chybiony. Kwestia odstępstw od projektu i kontynuowanie budowy wykracza poza ramy oceny decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności i w tym postępowaniu te zarzuty nie mogą być rozpatrywane. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153. poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.