III SA/Wa 2380/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, , po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. sp. z o.o. w O. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie wsparcia finansowego nowej inwestycji postanawia odrzucić skargę W dniu [...] lutego 2004 r. Skarżąca złożyła do Ministra Gospodarki i Pracy wniosek o udzielenie wsparcia finansowego na podstawie ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz.U. Nr 41, poz. 363 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.f.w.i."). Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. Minister Gospodarki poinformował Skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wniosku z uwagi na negatywną opinię Zespołu do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom. Skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2004 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie wniosku i wydanie nowej opinii. Podniosła argumenty uzasadniające jej zdaniem zmianę opinii, a w szczególności przyznanie jej [...] punktów za kryterium "poziom innowacyjności technologii wytwarzania w ramach nowej inwestycji wyrobów i usług". Pismem z dnia [...] września 2004 r. Minister Gospodarki i Pracy poinformował Skarżącą o podtrzymaniu stanowiska dotyczącego oceny i przyznanych jej punktów. Wyjaśnił, że nie przyznano punktów za kryterium "poziom innowacyjności technologii wytwarzania w ramach nowej inwestycji wyrobów i usług" z uwagi na nieprecyzyjne sformułowania w załączonej do wniosku opinii Akademii [...] we W.. Opinia ta nie posiadała daty wydania, ani też nie została opieczętowana wobec czego "nie ma znamion dokumentów". W skardze złożonej do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości "zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki i Pracy". Zdaniem Skarżącej Minister Gospodarki i Pracy rozpatrując wniosek obowiązany był do działania nie tylko na podstawie ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji, ale też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Pomijając unormowania kodeksu Minister naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że wprowadzona w art. 13a u.f.w.i. instytucja ponownego rozpatrzenia wniosku, analogiczna do instytucji z art. 127 § 3 k.p.a. nakłada na organ obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a nie jedynie kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do pierwotnej decyzji. W ocenie Skarżącej pomimo, iż pismo Ministra z dnia [...] września 2004 r. nie zostało opatrzone nazwą "decyzja", ani też nie zawiera wszystkich elementów wymaganych art. 107 § 1 i 3 k.p.a., powinno być ono kwalifikowane jako decyzja administracyjna, ponieważ rozstrzygnięto w nim sprawę w sposób władczy, przesądzając negatywnie o jej uprawnieniach wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jest to więc rozstrzygnięcie podlegające kontroli sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki i Pracy wniósł o jej odrzucenie. Przedstawił procedurę udzielania wsparcia finansowego inwestycji. Wyjaśnił, że ponowna analiza wniosku odbywa się w oparciu o dokumenty złożone wraz z wnioskiem, w terminie składania wniosków określonym ustawą. Jego zdaniem uwzględnienie późniejszych dokumentów, w tym przekazanych przez przedsiębiorcę przy wniosku o ponowna analizę nie znajduje podstaw prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niedopuszczalna. Zakres działania sądów administracyjnych określony został w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Obejmuje on między innymi rozpatrywanie skarg na decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt. 1-3) oraz inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4). Zgodzić się należy ze Skarżącą, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. "Przez pojęcie "decyzji administracyjnej" należy rozumieć każdy, wydany na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej" (J.P.Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 19). Jednakże dla ustalenia, czy w konkretnej sprawie organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej niezbędne jest zbadanie przede wszystkim w jakiej formie może zapaść rozstrzygnięcie pozytywne dla strony. Będzie ono, w przypadku braku odmiennych unormowań prawnych, istotną wskazówką co do formy działania organu administracji. Tryb udzielenia przedsiębiorcy wsparcia finansowego nowej inwestycji określony został przepisami ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tejże ustawy przedsiębiorca składa wniosek do właściwego ministra do spraw gospodarki (aktualnie jest to Minister Gospodarki i Pracy). Minister ten rozpatruje wniosek w terminie określonym w art. 11 ust. 2 u.f.w.i., po przedstawieniu mu opinii w formie uchwały Zespołu do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom (art. 13 u.f.w.i.). Podstawą do udzielenia wsparcia finansowego jest natomiast umowa zawierana przez Ministra Gospodarki i Pracy z przedsiębiorcą (art. 12 ust. 1 u.f.w.i.). Oznacza to, że załatwienie wniosku Skarżącej nie mogłoby w ogóle nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca jednoznacznie bowiem przesądził inną formę jego pozytywnego załatwienia. Zgodnie z art. 13a ust. 1 u.f.w.i. minister właściwy do spraw gospodarki informuje przedsiębiorcę o przyczynach odmowy udzielenia wsparcia finansowego nowej inwestycji. Przedsiębiorca może zwrócić się, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 1, do ministra właściwego do spraw gospodarki, o ponowne rozpatrzenie wniosku. Ponowne rozpatrzenie wniosku przez ministra właściwego do spraw gospodarki następuje w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez niego wniosku o wydanie nowej opinii (ust. 2). Z treści powyższego przepisu Skarżąca wywodzi, że zaskarżone pismo Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2004 r. ma charakter decyzji administracyjnej. Wskazuje bowiem, że przewidziana w nim instytucja zwrócenia się o ponowne rozpatrzenie wniosku jest analogiczna do unormowanego w art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego trybu zaskarżania decyzji wydanych w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, w którym to trybie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Sąd poglądu tego nie podziela. Przede wszystkim ustawodawca jednoznacznie wskazał, że Minister Gospodarki i Pracy jedynie informuje przedsiębiorcę o przyczynach odmowy uwzględnienia wniosku. Nie jest to zatem decyzja w rozumieniu art. 104 k.p.a. "Informacja" nie jest równoznaczna z rozstrzygnięciem, Stwarza ona dla przedsiębiorcy możliwość wystąpienia o ponowne rozpatrzenie jego wniosku. Wniosek w tym względzie nie uruchamia "postępowania odwoławczego" w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a.. Gdyby bowiem, jak chce Skarżąca miały tu zastosowanie przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, to Minister Gospodarki i Pracy, stosownie do art. 138 k.p.a. obowiązany byłby podjąć jedno z przewidzianych w tym przepisie rozstrzygnięć. Dla przykładu: uznając zarzuty wniosku za zasadne obowiązany byłby uchylić zaskarżoną decyzję (tu: "informację") i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, przy czym orzeczenie o istocie sprawy musiałoby się znaleźć w treści wydanej przez niego decyzji. Nie mógłby przy tym umorzyć postępowania, ponieważ "sprawa" jaką jest udzielenie finansowego wsparcia, po uchyleniu decyzji I instancji ("informacji") nie stałaby się bezprzedmiotowa. Wciąż pozostawałby do rozpatrzenia wniosek o jego udzielenie. Tymczasem, jak to wskazano wyżej pozytywne załatwienie wniosku Skarżącej o udzielenie wsparcia finansowego inwestycji w ogóle nie mogłoby nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Jedyną dopuszczalną formą jest umowa. Z powyższych względów pismo Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2004 r. nie mogło być uznane za decyzję administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a. Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd rozważył również, czy pisma Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2004 r. i 25 czerwca 2004 r. nie mogły być uznane za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akty i czynności, określone w tym przepisie dotyczącą spraw nie podlegających rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu jednakże nie obejmują one tych spraw, dla załatwienia których ustawodawca przewidział formę umowy, będącej instytucją cywilnoprawną. W postanowieniu z dnia 19 marca 2003 r. sygn.akt III SA 223/03 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził następujący pogląd: "Skoro więc umowa będąca podstawą udzielenia wsparcia finansowego ma charakter cywilnoprawny, to taki charakter mają też czynności z jej zawarciem związane". Aczkolwiek postanowienie to wydane zostało w stanie prawnym obowiązującym zanim do ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji z dniem 27 września 2003 r. dodany został art. 13a (art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o zmianie ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji oraz ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców; Dz.U.03.159.1537), to przy niezmienionej formie przyznawania wsparcia pogląd ten pozostał aktualny. Zdaniem Sądu określony w art. 13a u.f.w.i. tryb ponownego rozpatrzenia wniosku należy właśnie do kategorii czynności, których pozytywnym dla Skarżącej rezultatem byłoby zawarcie umowy. Skoro zatem sprawa, której dotyczy złożona do Sądu skarga nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej i decyzja nie została wydana, a wskazane przez Skarżącą pismo nie stanowiło aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – skargę należało uznać za niedopuszczalną. W tym stanie rzeczy skarga, jako złożona w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.