I SA/Wa 594/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Anna Lech asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa P. , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], stwierdzającą nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] marca 1951 r. (bez numeru) o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Obwodowemu P. w B. nieruchomości zabudowanej, o powierzchni [...] m2, położonej w M. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., z urzędu stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] marca 1951 r. (bez numeru) jako wydanej bez podstawy prawnej, bowiem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. działało na podstawie samoistnej uchwały Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne (M.P. Nr A-106, poz. 1337), wydanej bez upoważnienia zawartego w ustawie lub dekrecie z mocą ustawy, a zatem uchwały, która nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Od decyzji Wojewody [...] Przedsiębiorstwo P. złożyło odwołanie podnosząc, że uchwała Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie likwidacji jednostek organizacyjnych ogólnego zarządu nieruchomości państwowych może być osadzona w hierarchii źródeł prawa z uwagi na zrealizowany wówczas ciąg działań prawotwórczych związanych z reformą administracji naczelnej i terenowej oraz z uwagi na sposób administrowania mieniem państwowym. Ponadto, w celu wykazania osadzenia uchwały z dnia 27 września 1950 r. w hierarchii źródeł prawa, Przedsiębiorstwo P. wskazało w odwołaniu szereg aktów prawnych dotyczących Ziem Odzyskanych oraz zakresu działania organów naczelnych. Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie stwierdził, że podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a uchwała Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. podjęta została bez upoważnienia ustawowego i jako uchwała samoistna nie mogła stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej - organ mógł wydać decyzję mając do tego podstawę w obowiązującym przepisie prawa. Nadto organ II instancji stanął na stanowisku, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 1951 r. podstawą prawną do oddania nieruchomości państwowych w zarząd i użytkowanie był dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27 poz. 197) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47 poz. 354). Stosownie do przepisu §9 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r., przekazywanie nieruchomości Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie następowało w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, po uzyskaniu zgody władzy naczelnej (§6 i §7), co oznacza, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] marca 1951 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów określających zasady i tryb przekazywania nieruchomości w zarząd i użytkowanie. Ocena celu podjęcia przez Prezydium Rządu uchwały z dnia 27 września 1950 r. nie ma znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Powołane przez stronę odwołującą się akty normatywne, tj. zarówno dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, jak i ustawy określające właściwość organów naczelnych nie mają związku z niniejszą sprawą. Na tę decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Przedsiębiorstwo P. W obszernym uzasadnieniu skarżące Przedsiębiorstwo domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem, a w szczególności z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, przez przyjęcie, że przepisy tego dekretu stanowiły jedyną możliwość podjęcia decyzji o przekazaniu państwowym jednostkom organizacyjnym lub przedsiębiorstwom państwowym nieruchomości w zarząd lub użytkowanie, art. 7 kpa, przez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczących zasad sprawowania zarządu nieruchomościami państwowymi w okresie od dnia 11 stycznia 1949 r. (data wydania ustawy o scaleniu zarządu Ziem Odzyskanych z ogólną administracją państwową) do dnia wydania decyzji stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia, art. 156 §1 pkt 2 kpa, przez przyjęcie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej została wydana bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie złożonej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Prawidłowo organy rozpatrujące przedstawioną sprawę uznały, że podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej mógł być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne (M. P. Nr A-106, poz. 1337) nie mogła stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, ponieważ nie była źródłem prawa powszechnie obowiązującego - była jedynie uchwałą samoistną, podjętą przez Prezydium Rządu bez upoważnienia ustawowego. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] marca 1951 r. przekazująca mienie Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Obwodowemu P. została wydana w dniu, w którym obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354). Te akty prawne określały procedurę przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wykonawcom narodowych planów gospodarczych – na własność, w zarząd lub użytkowanie. Z §9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. wynikało, że przekazanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie następowało, w zależności od sytuacji, w formie protokołu zdawczo – odbiorczego albo w drodze umowy prawem przewidzianej. Należy również zauważyć, że w dniu [...] listopada 1950 r. obowiązywało Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341), które utraciło moc z dniem 1 stycznia 1961 r. Artykuł 75 §1 tego rozporządzenia stanowił, że każda decyzja powinna zawierać, m.in., powołanie się na podstawę prawną, oznaczenie rodzaju decyzji, powinna wskazywać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Tych elementów decyzja z [...] marca 1951 r. - choć powinna - nie zawiera. Odnosząc się do Uchwały Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne zwrócić należy uwagę na fakt, że Prezydium Rządu nie było organem konstytucyjnym. Ani przepisy Ustawy Konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (która wygasła z dniem 21 lipca 1952 r.), ani przepisy ustawy z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, do której odwoływano się w ustawie z dnia 19 lutego 1947 r., ani też przepisy Ustawy Konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r., która zastąpiła Konstytucję Marcową – takiego organu nie powołały. Jeśli zatem w każdej z przywołanych wyżej ustaw konstytucyjnych, będących aktami prawa najwyższej rangi, kompetencje ustawodawcze czy wykonawcze były precyzyjnie określone i przypisane poszczególnym organom konstytucyjnym, a nie było wśród nich prezydium rządu, należy przyjąć, że ustawodawca nie tylko nie przewidywał istnienia takiego organu, ale tym bardziej nie przewidywał dla niego żadnych kompetencji prawodawczych (normodawczych). Wobec powyższego, Sąd nie uznał Uchwały Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne za podstawę prawną do wydania jakiejkolwiek decyzji, ponieważ uchwała ta nie mieściła się w ówczesnym systemie prawnym. Zdaniem Sądu, rolą uchwały Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. było jedynie wskazanie określonych kierunków działania lub priorytetów dla organów podległych rządowi, w ramach ich ustawowych kompetencji. Innej roli, z uwagi na wskazane wyżej okoliczności wynikające z ówczesnego systemu prawa, uchwała Prezydium Rządu mieć nie mogła. W orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego odmawiano mocy wiążącej aktom takim jak samoistne uchwały Rady Ministrów lub jej prezydium, wydanym bez podstawy w akcie prawnym rangi ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że wydawane bez upoważnienia ustawowego instrukcje, wytyczne czy samoistne uchwały nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego. Sąd podziela stanowisko organu, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] marca 1951 r., przekazująca mienie Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Obwodowemu P. wydana została z naruszeniem przepisów określających zasady i tryb przekazywania nieruchomości w zarząd i użytkowanie, a zatem prawidłowo została wycofana z obiegu na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.