IV SA/Wa 469/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Danuta Gorzelak - Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 r. sprawy ze skargi D. M., J. K., P. G. – wspólników firmy Handlowo-Usługowej "Z." S.C. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] września 2004 r. nr [...]; II. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżących D.M., J. K., P. G. – wspólników firmy Handlowo-Usługowej "Z." S.C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez D.M. – wspólnika spółki cywilnej Firma Usługowo – Handlowa "Z." S.C. z siedzibą w K. od postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2004 r. nr [...], wstrzymującego z urzędu – na podstawie art.159§1 k.p.a. - wykonanie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], utrzymał wskazane wyżej postanowienie w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2004 r. organ podtrzymał stanowisko, iż zachodzą podstawy do wstrzymania z urzędu wykonania decyzji z dnia [...] marca 2004 r., wyrażającej zgodę na udostępnienie spółce cywilnej Firma Usługowo – Handlowa "Z." S.C. danych ze zbiorów PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji w zakresie zgodnym z wnioskiem. W szczególności Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił zasadności zarzutowi zażalenia, iż postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji winno wskazywać konkretne przesłanki, w oparciu o które organ przyjął, iż decyzja ta może być obarczona kwalifikowaną wadą prawną. W uzasadnieniu podkreślono, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 20 maja 1998 r. w sprawie o sygn.akt IV SA 1784/97), iż art.159§1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wstrzymania wykonania decyzji w każdym przypadku, w którym zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia pozytywnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Wystarczającą przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest przy tym samo przekonanie organu o istnieniu wad decyzji wskazanych w art.156§1 k.p.a. Zarówno zabezpieczający charakter instytucji wstrzymania wykonania decyzji, jak również użyte w przepisie określenie "zachodzi prawdopodobieństwo" powoduje, iż organ stosujący instytucję wskazaną w art.159§1 k.p.a. nie jest zobowiązany do wykazania w tym stadium istnienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji. Wady te należy wykazać dopiero w dalszej części postępowania prowadzonego w trybie art.156§1 k.p.a. Do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji wystarczy zatem wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważności decyzji i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. W skardze na powyższe postanowienie D. M., J. K. i P. G. – wspólnicy spółki cywilnej Firma Usługowo – Handlowa "Z." S.C., reprezentowani przez D. M. podtrzymali stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżących postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji wydane na podstawie art.159 k.p.a. powinno określać, którą bądź którymi z wad wymienionych w art.156§1 k.p.a. jest najprawdopodobniej dotknięta decyzja oraz na jakich podstawach twierdzenie o prawdopodobieństwie wystąpienia tych wad jest oparte. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wyjaśnił, iż wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nastąpiło w związku z powzięciem uzasadnionego przekonania, iż decyzję tę wydano z naruszeniem art.44 h ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz.960 z późn.zm.). W ocenie organu na powzięcie przezeń przypuszczenia co do naruszenia przez decyzję z dnia [...] marca 2004 r. przepisów prawa materialnego wskazuje jednoznacznie treść uzasadnienia postanowienia z dnia [...] września 2004 r., w którym stwierdza się, iż: (-) zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, będącym przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (art.156§1 pkt 2 k.p.a), (-) na organie ciąży obowiązek wnikliwego zbadania, czy miało miejsce naruszenie obowiązujących przepisów prawnych, na podstawie których została wydana przedmiotowa decyzja. Na rozprawie w dniu 7 września 2005 r. D. M. oświadczyła, iż w dniu [...] sierpnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż pomimo tego, iż skarga podpisana została przez jednego ze wspólników spółki cywilnej Firma Usługowo – Handlowa "Z." S.C. z siedzibą w K. – D. M., to należy uznać, iż wyżej wymieniona działała także w imieniu pozostałych wspólników – J. K. i P. G. Z §2 umowy spółki wynika bowiem jednoznacznie, iż każdy ze wspólników ma prawo do samodzielnego prowadzenia spraw oraz reprezentowania spółki. Wniesioną skargę uznał zatem Sąd za wniesioną przez wszystkich wspólników spółki, reprezentowanych przez jednego z nich. Trafnie wywodzą skarżący, iż stosując przewidzianą w art.159§1 k.p.a. instytucję wstrzymania wykonania decyzji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązany był wskazać w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień, na jakich konkretnych przesłankach oparł przypuszczenie, że jego decyzja z dnia [...] marca 2004 r. dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156§1 k.p.a. Uchybiając temu obowiązkowi organ naruszył art.107§3 k.p.a. a naruszenie w powyższy sposób przepisów postępowania mogło w ocenie Sądu mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Z tej przyczyny oba postanowienia należało wyeliminować z obrotu prawnego. Art.159§1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art.156§1 k.p.a. Redakcja przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż stwierdzenie przez organ prawdopodobieństwa kwalifikowanej wadliwości decyzji obliguje go do zastosowania instrumentu wskazanego w art.159§1 k.p.a. Zgodzić się należy z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż do wstrzymania wykonania decyzji w myśl przywołanego przepisu nie jest konieczne wykazanie przez organ, iż decyzja jest wadliwa (wyjaśnienie tej kwestii następuje dopiero w trakcie postępowania nieważnościowego) a jedynie wskazanie, iż zachodzi prawdopodobieństwo istnienia takich wad. Wynika z tego, iż wstrzymując decyzję organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa, wystarczy gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie. Z powyższej konstrukcji art.159§1 k.p.a. nie wynika jednakże, iż: po pierwsze – organ może stosować wstrzymanie wykonania decyzji w dowolny sposób (tj. w szczególności w sytuacji, gdy przypuszczenia organu odnośnie istnienia kwalifikowanej wady prawnej decyzji mają wyłącznie charakter abstrakcyjny, nie opierając się na konkretnych okolicznościach sprawy), po drugie – uzasadnienie wstrzymania decyzji można ograniczyć wyłącznie do ogólnego wskazania przez organ, iż w jego ocenie zachodzi prawdopodobieństwo, o którym mowa w przepisie. Pamiętać należy, iż uregulowanie zawarte w art.159§1 k.p.a. stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej przewidzianej w art.16§1 k.p.a. Konsekwencje zastosowania omawianej instytucji należy uznać za daleko idące, zważywszy na fakt, iż wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jej adresatowi wykonywanie nabytych przez niego uprawnień administracyjnych. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, iż organ administracji ma obowiązek wyjaśnienia adresatowi decyzji, w oparciu o jakie przesłanki uznał prawdopodobieństwo wadliwości tej decyzji za realne. Powyższe nie powinno ograniczać się do ogólnego wskazania w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji jednej z przesłanek nieważności wymienionych w art.156§1 pkt 1-6 k.p.a. ale wskazywać konkretne okoliczności faktyczne lub prawne, w związku z którymi prawdopodobieństwo wystąpienia wadliwości decyzji w ocenie organu wystąpiło. Wskazanemu wyżej obowiązkowi w oczywisty sposób uchybił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż ewentualna kwalifikowana wada prawna decyzji miałaby polegać na naruszeniu art.44 h ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz.960 z późn.zm.), nie wskazując jednakże nawet i wtedy, na czym naruszenie to miałoby polegać. Jak wskazano na wstępie Sąd przyjął, iż naruszenie przez Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji art.107§3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwalifikując w ten sposób skutki wadliwości obu postanowień organu Sąd uznał, iż niewytłumaczenie przez organ administracji motywów wydanego rozstrzygnięcia nie tylko utrudnia (w niniejszej sprawie wręcz uniemożliwia) ich zrozumienie przez strony postępowania, czy też sąd administracyjny ale także może budzić wątpliwości co do tego, czy rozstrzygniecie to zapadło z dostatecznym rozeznaniem przez organ okoliczności sprawy i czy było poprzedzone prawidłowym, zgodnym z intencją organu wnioskowaniem (nie było zaś wynikiem błędu). W przypadku orzeczenia administracyjnego, którego uzasadnienie nie spełnia kryteriów wskazanych w art.107§3 k.p.a., nie sposób bowiem wykluczyć ewentualności, iż gdyby organ przystąpił do sporządzenia prawidłowego uzasadnienia, to po dokonaniu wymaganych w związku z powyższym wnioskowań odnośnie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, zweryfikowałby swój pogląd co do kierunku rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy podkreślić, iż uzasadnienie przez organ stosujący art.159§1 k.p.a. powzięcia przypuszczenia co do wadliwości decyzji stwarza adresatowi decyzji możliwość prowadzenia rzeczowej polemiki z wydanym rozstrzygnięciem i ewentualnego doprowadzenia do jego uchylenia w trybie instancyjnym (czy też – w odniesieniu do postanowień wydawanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy). Zaniechanie przez organ sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznie pozbawia stronę tej szansy. Sąd uznał, iż pomimo wydania przez organ decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2004 r. (informację o tym fakcie przekazała na rozprawie skarżąca D. M.) rozpatrywanie skargi na zaskarżone postanowienie nie jest bezprzedmiotowe. Niezależnie od związku, jaki występuje pomiędzy wstrzymaniem wykonania decyzji, co do której zachodzi prawdopodobieństwo jej nieważności a stwierdzeniem tej nieważności, należy zwrócić uwagę na fakt, iż orzeczenia w obu tych kwestiach (zaskarżalne odrębnie do sądu administracyjnego) wywołują różne skutki prawne. W konsekwencji powyższego stwierdzenie nieważność decyzji administracyjnej nie uchyla potrzeby badania, czy uprzednie wstrzymanie jej wykonalności było zgodne z prawem. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c, art.152 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).