II SA/Łd 309/05

Dnia 7 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant: asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 roku sprawy ze skargi A Spółki Jawnej B w P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...], Nr [...], znak [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A Spółki Jawnej B w P. kwotę 3.715 (trzy tysiące siedemset piętnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do daty uprawomoc- nienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wymierzył C Spółce Jawnej B z siedzibą w P.(obecnie A Spółka Jawna B z siedzibą w P.) karę pieniężną w wysokości 150 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części parteru i piwnic budynku Hali Targowej, znajdującej się przy ul. A 19 w P.- bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Uzasadniając wydane postanowienie organ I instancji wskazał, że skarżący uzyskał pozwolenia na wykonanie robót budowlanych mających na celu remont i przebudowę pomieszczeń parteru i piwnic budynku hali targowej dla potrzeb sklepu spożywczego, w której nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że skarżący w dniu 2 grudnia 2004 roku złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W związku ze złożonym wnioskiem została przeprowadzona kontrola obiektu, w trakcie której stwierdzono, że zgłoszona do użytkowania część budynku tj. część parteru i piwnic jest użytkowana nielegalnie - bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. Organ stwierdził, że skarżący przystąpił do użytkowania części obiektu z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w związku z czym nałożona została kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Wymierzając karę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, zastosował przepis art. 59 f ust. 1 przywołanej ustawy, podwyższając stawkę opłaty dziesięciokrotnie. Wyliczona wg powyższych kryteriów wysokość kary stanowiła iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu (w). Zgodnie z przywołanymi przepisami, dla obiektów XVII kategorii, do której zaliczono obiekt hali targowej, stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, współczynnik kategorii obiektu (k) = 15,0 a współczynnik wielkości obiektu (w) dla kubatury (5000 - 10000) = 2,0. Iloczyn wskazanych wartości, dziesięciokrotnie podwyższony, wynosi 150 000 zł i stanowi wysokość kary nałożonej na skarżącego z tytułu użytkowania obiektu bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W odwołaniu od powyższego postanowienia skarżący zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. wydanie postanowienia o nałożeniu kary za użytkowanie obiektu bez zezwolenia bez podstawy prawnej. Wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych prac remontowych w żaden sposób nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, a o rozpoczęciu nielegalnego użytkowania można mówić dopiero wtedy, gdy budynek został wzniesiony lub nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku (np. z mieszkalnego na inny) albo też nastąpiło wcześniej wyłączenie budynku z użytkowania na podstawie art. 66 bądź 68 prawa budowlanego. Skarżący zakwestionował zastosowanie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego podnosząc, iż przepis ten wprowadzony w życie ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy wchodzi w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2005 r. Wskazał, iż budynek przedmiotowej hali targowej wybudowany został w latach 20-tych ubiegłego stulecia, a zatem niewątpliwie budowa została zakończona bardzo dawno i z tego względu art. 57 ust. 7 w obecnym brzmieniu nie obowiązywał w stosunku do tego obiektu w miesiącu grudniu 2004 r. Rozpatrując wniesione odwołanie postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji skarżącego wskazując, iż kara za nielegalne użytkowanie obiektu, przewidziana w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego dotyczy w takim samym stopniu robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia jak i obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w stosunku do przedmiotowej hali targowej nie miał zastosowania art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane wyłączający stosowanie art. 57 ust. 7 do dnia 1 stycznia 2005 r. w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy tj. przed dniem 31 maja 2004 r. Organ wskazał, że w dzienniku budowy istnieje zapis z dnia 12 listopada 2004 r., stwierdzający zakończenie robót budowlanych w pomieszczeniach piwnic od nr 001 do nr 010 oraz na parterze od nr 101 do nr 119, w związku z czy, brak było podstaw do odstąpienia od ustalenia przedmiotowej kary, która w ocenie organu odwoławczego została nałożona prawidłowo. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż nie mógł uwzględnić zarzutów skarżącego, jeżeli na inwestorze ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikający zarówno z decyzji o pozwoleniu na budowę jak i kategorii obiektu określonej w art. 55 pkt 1 prawa budowlanego, a inwestor przystąpił do użytkowania obiektu bez wymaganego zezwolenia, czym naruszył art. 55, a co zobowiązywało organ do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 przywołanej ustawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wskazał, iż roboty remontowe przeprowadzone zostały w oparciu o pozwolenie na remont i przebudowę pomieszczeń parteru i piwnic hali targowej, jednakże w wyniku wykonanych prac nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, który również przed jego nabyciem przez skarżącego wykorzystywany był na cele handlowe. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organom nadzoru budowlanego brak przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia, czy w wyniku prac remontowych nastąpiła zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, wyjaśniając że o rozpoczęciu "nielegalnego" użytkowania można mówić dopiero wtedy, gdy budynek został wzniesiony lub nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku (np. z mieszkalnego na inny) albo też nastąpiło wcześniej wyłączenie budynku z użytkowania na podstawie art. 66 bądź 68 prawa budowlanego. Wskazał również ponownie, iż zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane art. 57 ust. 7 prawa budowlanego zawierającym uprawnienie do wymierzania kar w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, wszedł w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2005 r. Wyjaśnił, że budynek hali targowej wybudowany został w latach 20-tych ubiegłego stulecia, a zatem budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku, w związku z czym art. 57 ust. 7 w obecnym brzmieniu nie obowiązywał w stosunku do tego obiektu w dniu wydania postanowienia przez organ I instancji. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. określający późniejsze wejście w życie znowelizowanego art. 57 ust. 7 w stosunku do wybudowanych obiektów nie posługuje się pojęciem zmiany sposobu użytkowania lecz pojęciem "zakończenia budowy obiektu". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji nie podzielił stanowiska skarżącego wyjaśniając, iż użyty w treści art. 54 i 55 prawa budowlanego termin "wzniesienie" odnosi się nie tylko do budowy obiektu w rozumieniu jego wykonywania lecz również do jego odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy — zgodnie z definicją zawarta w art. 3 pkt 6 cyt. ustawy. Zaznaczył, że konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu występuje nie tylko w przypadku, gdy decyzja o pozwolenia na budowę zakresem swym obejmuje budowę obiektu lecz również i w takim przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na budowę odnosi się do robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu lub też remoncie, których zakres przedmiotowy uzasadnia konieczność uzyskania stosownej decyzji zezwalającej na ich wykonanie. Zdaniem organu, w przypadku gdy skarżący przeprowadził roboty remontowe w oparciu o pozwolenia na wykonanie remontu i przebudowy pomieszczeń i rozpoczął ich użytkowanie przed uzyskaniem stosownego zezwolenie organ nadzoru budowlanego miał obowiązek naliczenia stosownej kary z art. 57 ust.7 prawa budowlanego, który to przepis stanowi jedynie konsekwencję niezachowania wymogów określonych w art. 54 i 55 prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się również z argumentem skarżącego, iż organ I instancji orzekał w oparciu o przepis prawa nieobowiązujący w dacie wydania postanowienia. Organ uznał, iż określona w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane cezura czasowa polegająca na " zakończeniu budowy obiektu" nie odnosi się do jego pierwotnego wykonania, lecz do zakończenia tego rodzaju robót budowlanych wykonywanych w oparciu o pozwolenie na budowę, które stanowiąc istotną zmianę w strukturze obiektu z uwagi na bezpieczeństwo publiczne wymagają szczególnego nadzoru nad zakończeniem tych robót i w konsekwencji dopuszczenie do użytkowania przebudowanego obiektu, po przeprowadzeniu stosownej jego kontroli. Zdaniem organu zaniechanie stosowania przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego, nakładających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, w przypadku prowadzenia prac wymagających uzyskania pozwolenia na budowę pozostawałoby w sprzeczności z celem ustawy – Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję ( postanowienie ) w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji ( postanowienia ) w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 54, 55, 57 ust. 7 prawa budowlanego. Na wstępie należy jednak podzielić argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnoszącą się do cezury czasowej polegającej na zakończeniu budowy obiektu, a tym samym możliwości zastosowania przepisu art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm. ), który w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ) wszedł w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2005 r. Pojęcie zakończenia budowy obiektu nie może wszak odnosić do wyłącznie do obiektu już wzniesionego ( np. przed 20 laty ), lecz do wszelkiego rodzaju robót mających charakter "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 powołanej powyżej ustawy - Prawo budowlane. Natomiast w niniejszej sprawie roboty, na które wydano w dniu [...] pozwolenie na budowę zostały rozpoczęte, jak też zakończone po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ). Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się w istocie do wykładni art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm. ), tj. obowiązku wymierzenia przez organ kary za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy, bądź uzyskania pozwolenia na użytkowanie tylko w przypadku wzniesienia obiektu, rozumianego jako budowa od podstaw ( jak chce tego skarżący ), czy też w przypadku każdego rodzaju robót budowlanych, na które wymagane jest pozwolenie na budowę ( pogląd organu ). Oczywistym jest, że przepisy art. 54 i 55 prawa budowlanego są nieprecyzyjne, niejasne i nasuwają wątpliwości co do wykładni użytego w nich sformułowania "wzniesienie" obiektu budowlanego, zaś przepis art. 3 prawa budowlanego nie zawiera definicji pojęcia "wzniesienie" obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że niejasność przepisów jest wyrazem niedostatecznej troski ustawodawcy o podmiotowe traktowanie adresatów prawa, co odbiera adresatom prawa poczucie bezpieczeństwa prawnego i skutkuje utratą zaufania do państwa. Niekiedy rzeczywiste znaczenie norm zapisanych w ustawie ujawnia się dopiero w procesie ich stosowania, a "niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobyć z niej treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja". (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., w sprawie o sygn. akt 12/99, OTK 2000/5/143 ). Niejasność i nieprecyzyjność przepisów nie może zatem prowadzić do wykładni rozszerzającej dokonywanej na niekorzyść obywatela ( inwestora ). Nie oznacza to jednak, iż przepis art. 54 odnosi się wyłącznie do obiektów budowanych od podstaw, a więc niedopuszczalna jest jego wykładnia literalna nie uwzględniająca unormowań zawartych w innych przepisach tej ustawy i celowości wprowadzenia obowiązku wymierzenia kary w sytuacjach wskazanych przez ustawodawcę. Nie ulega wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy wprowadzającego zmianę wskazanego przepisu była ochrona bezpieczeństwa publicznego w przypadku takiego rodzaju budowy, która może stwarzać owe niebezpieczeństwo, a w konsekwencji zachodzi konieczność sprawdzenia jej wykonania pod względem zgodności z pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym i normami prawa. Kara zaś ma charakter dyscyplinujący inwestorów uchybiających obowiązkom wskazanym w art. 54 i 55 ustawy. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, użyte w art. 54 prawa budowlanego pojęcie "wzniesienie" obiektu budowlanego odnosi się do przypadków każdego powiększenia substancji obiektu, a zatem przypadków budowy wskazanych w art. 3 pkt 6 ( wykonanie obiektu w określonym miejscu, a także: odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego), na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Nie można zatem podzielić stanowiska organu, iż wykonywanie wszelkiego typu robót budowlanych, zdefiniowanych w art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, w tym przebudowa, bądź remont obiektu uzasadniają konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a uchybienie temu obowiązkowi przez inwestora powoduje obligatoryjne wymierzenie kary w oparciu o art. 57 pkt 7 powołanej ustawy. Definiując w art. 3 pkt 6 ustawy pojęcie "budowy" ustawodawca pominął słowo "przebudowa". Jest to więc coś zupełnie innego niż budowa, na co wskazuje chociażby przepis art. 3 pkt 7, w którym ustawodawca definiując pojęcie robót budowlanych poza budową , o której mowa w art. 3 pkt 6 wymienił prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego ( nie zawsze wymagające decyzji o pozwoleniu na budowę ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że decyzją z dnia [... ]inwestor uzyskał "pozwolenie na roboty budowlane mające na celu remont i przebudowę pomieszczeń parteru i piwnic budynku Hali Targowej dla potrzeb sklepu ogólnospożywczego" o wskazanych parametrach. Pojęcie remontu i przebudowy nie mieści się w kategorii budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. W takim zaś przypadku organ nie miał podstawy do nałożenia kary przewidzianej w art. 57 pkt 7 w związku z art. 59 f ust. 1 i 2 prawa budowlanego, pomimo nawet nałożonego decyzją obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zaliczenie obiektu budowlanego do kategorii wskazanej w art. 55 pkt 1 ustawy, na co powoływał się organ, nie przesądza obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, jeżeli pozwolenie na budowę dotyczyło wykonania robót budowlanych nie mających charakteru budowy. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm. ).