II SA/Rz 737/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki - skargę oddala - II SA/Rz 737/04 UZASADNIENIE Pismem z 28.07.2003 r. W. I. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej unieważnionego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 1613/10 położonej w N., udzielonego K. i A. L. W treści pisma naprowadził, że z jego wniosku toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1995 r. Walor ostateczności w tym postępowaniu uzyskała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1995 r. Decyzja ta była przedmiotem kontroli sądowej; w pierwszym wydanym w sprawie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ją, lecz na skutek rewizji nadzwyczajnej Sąd Najwyższy w dniu 21 maja 2002 r. uchylił ten wyrok. Kolejnym wyrokiem, z dnia 19 września 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. i A. L. Po wydaniu tego wyroku w sprawie orzekał Starosta Powiatowy [...], który decyzją z [...] lipca 2003 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania K. i A. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 1613/10 w N. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu kontroli budowy na działce 1613/10, w dniu [...] października 2003 r. wydał postanowienie Nr [...], którym: 1) wstrzymał dalsze prowadzenie robót przy budowie budynku mieszkalnego, 2) zabezpieczył budynek na czas wstrzymania robót przed dostępem osób trzecich, 3) zobowiązał inwestora do przedstawienia w terminie do 15.12.2003 r. zaświadczenia właściwego organu w sprawach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności budowanego budynku mieszkalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do organu wpłynęła opinia urbanistyczna oraz pismo Wójta Gminy [...] informujące, iż na dzień jego sporządzenia (10.12.2003 r.) działka nr 1613/10 w N. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powołano się natomiast na Uchwałę Rady Gminy [...] z 8.12.2003 r. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]", z którego wynika, że działka położona jest w terenie zabudowy mieszkaniowej. W kolejnym piśmie z 20.02.2004 r. Wójt Gminy wyjaśnił, że wskazana wcześniej uchwała straciła moc i została zastąpiona uchwałą z 14.01.2004 r., zgodnie z którą działka nr 1613/10 w N. leży w terenie oznaczonym jako "obszary adaptacji i ograniczonych przekształceń mieszkalnictwa (jednorodzinnego i zagrodowego) oraz usług. Po przeprowadzeniu ponownej kontroli, w trakcie której stwierdzono, że budynek został zużytkowany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] nakazał K. i A. L. rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr 1613/10 w N. Decyzję tę oparł na art. 50 a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.) W jej motywach powołał się na przeprowadzone 29.09.2003 r. oględziny, w trakcie których stwierdzono, że budynek wykonany jest w stanie surowym zamkniętym, ze znacznym zaawansowaniem robót wykończeniowych (tynki wewnętrzne, podłoża pod posadzki, instalacje wod-kan, CO, elektryczne, gazowe). Ponowne oględziny 10.03.2004 r. wykazały, że pomimo wstrzymania robót postanowieniem, roboty te nadal są kontynuowane (np. osadnik ścieków z przyłączem kanalizacyjnym i pozostałe roboty zgodnie z protokołem kontroli), zaś budynek został zaużytkowany bez zastosowania procedury wynikającej z przepisów ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od tej decyzji K. i A. L. zaprzeczyli, aby wykonywali jakiekolwiek roboty po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót. Zakwestionowali także udział W. I. jako strony w toczącym się postępowaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego; w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. 1) uchylił zaskarżoną decyzję w całości, 2) uchylił w całości postanowienie z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że decyzja pozwalająca na budowę budynku mieszkalnego przez K. i A. L. została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności 21.05.2002 r., tj. z dniem wydania wyroku w sprawie przez Sąd Najwyższy. Podejmując postępowanie po ostatecznym rozstrzygnięciu w sprawie nieważności pozwolenia na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w sprawie zachodzą okoliczności z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego przyjęty tryb postępowania nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, jako że art. 48 cyt. ustawy stosuje się w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem budynek małżonków L. został zrealizowany w oparciu o decyzję pozwolenie na budowę, której unieważnienie nastąpiło już po wybudowaniu obiektu. Jednocześnie organ zauważył, że postanowienie z [...].10.2003 r. o wstrzymaniu robót, oparte na art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zostało wydane z jego rażącym naruszeniem. Określa ono jakie obowiązki nakłada się na inwestora, tymczasem organ I instancji nałożył tylko cześć tych obowiązków. Przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania jest niezgodny z prawem. Z tego też względu zaskarżona decyzja jako wydana w następstwie niezastosowania się inwestora do nakazów zawartych w aktach ją poprzedzających jest nieuzasadniona. W ocenie organu odwoławczego również materiał dowodowy przekazany przez organ I instancji nie daje podstaw do podjęcia zaskarżonej decyzji. Kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10.03.2004 r. ujawniła, że budynek został zaużytkowany, a po wstrzymaniu robót inwestor wykonał szambo. Otóż szambo bezodpływowe nie jest częścią budynku mieszkalnego, lecz urządzeniem technicznym. Z zebranego materiału dowodowego ani uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika jakie roboty budowlane przy budynku mieszkalnym inwestor wykonał po wstrzymaniu robót. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wyłączenia W. I. z postępowania w przedmiotowej sprawie stwierdzono, że organ I instancji ustalił krąg stron postępowania, W. I. został uznany za stronę i w związku z tym ma prawo czynnego uczestniczenia w każdym etapie prowadzonego postępowania. Uchylenie postanowienia i decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania uzasadniają zdaniem organu II instancji okoliczności, że rozstrzygniecie w zaskarżonej decyzji nie zostało uzasadnione, a zgromadzony materiał świadczy o możliwości odmiennego załatwienia sprawy. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. I. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 107 k.p.a. wyrażające się w uznaniu przez organ odwoławczy, że samo wadliwe wskazanie podstawy prawnej w sentencji decyzji skutkuje jej uchyleniem, a także naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i podjęcie decyzji kasacyjnej, podczas gdy okoliczności faktyczne zostały przez organ I instancji wyjaśnione w wystarczającym stopniu, by organ odwoławczy mógł wydać decyzję reformatoryjną. W ocenie skarżącego materiał dowodowy sprawy pozwala na ustalenie jakie roboty zostały wykonane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje jakie przepisy prawa budowlanego organ I instancji powinien wziąć pod uwagę. Te okoliczności przemawiają za naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W skardze poddano również pod rozwagę możliwość weryfikacji poglądów orzecznictwa - do tej pory uznających, że inwestor, który zrealizował obiekt budowlany na podstawie pozwolenia na budowę, wyeliminowanego następnie z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej – w związku z nowelizacją art. 48 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z tych przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że nie wnoszą one nowej argumentacji mogącej wpłynąć na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola działalności administracji, obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym uchylenie zaskarżonego aktu następuje wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, który uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. Kluczową kwestią dla postępowania, jakie toczyło się przed organami nadzoru budowlanego, było stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 1613/10 w N., wydanej dla K. i A. L. Nieważność ta stwierdzona została decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 1998 r., która to decyzja pozostała w mocy na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc w tej sprawie postępowanie z wniosku W. I. ustalił na podstawie oględzin, że budynek wykonany został w stanie surowym zamkniętym, ze znacznym zaawansowaniem robót wykończeniowych. Przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane organ ten wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestorów do przedstawienia zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie przed organem I instancji zakończyła decyzja nakazujaca rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr 1613/10 w N. Motywując to rozstrzygnięcie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że roboty budowlane po ich wstrzymaniu postanowieniem z [...].10.2003 r. były nadal kontynuowane, co zgodnie z art. 50 a pkt 1 ustawy Prawo budowlane skutkuje nakazaniem rozbiórki. Wymieniony przepis, wprowadzony ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003 r. równocześnie z nowelizacją art. 48, stanowić miał reakcję na przypadki ignorowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych, w sytuacjach, kiedy wszczęta została procedura legalizacyjna z art. 48 ust. 2-5. Zaznaczyć przy tym należy, że wspomnianą nowelizacją dodano do art. 48 przepisy umożliwiające legalizację samowoli budowlanej jako wyjątek od zasady wydawania we wszystkich przypadkach samowoli nakazu rozbiórki. Nie uległ natomiast zmianie zakres przedmiotowy tego przepisu, w dalszym ciągu ma on zastosowanie do obiektów budowlanych pozostających w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Aktualne zatem pozostaje, wbrew wywodom skargi, utrwalone w tej materii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznające, że inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a decyzja ta została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę (wyroki NSA – z dnia 18 czerwca 1998 r., IV SA 1399/96, OSP 2000/4/199, z dnia 31 października 2000 r., IV SA 1814/98, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 53313, z dnia 7 czerwca 2001 r., IV SA 952/99, LEX Nr 54192, wyrok NSA składu 7 sędziów z dnia 28 maja 2001 r., OSA 2/01, ONSA 2001/4/143). Prawidłowo zatem organ II instancji zakwestionował tryb zastosowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wobec budynku mieszkalnego K. i A. L., wynikający z art. 48 omawianej ustawy. Uznał, że wadliwe było od samego początku zastosowanie tego trybu i wstrzymanie na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy prowadzenia robót budowlanych. Konsekwencją tego wstrzymania było bowiem wydanie przez organ I instancji decyzji o rozbiórce. Z jej uzasadnienia wynika wyraźnie, że stanowi przewidzianą w art. 50 a pkt 1 ustawy Prawo budowlane sankcję za brak respektowania postanowienia o wstrzymaniu robót. Organ odwoławczy właściwie więc postąpił kasując to postanowienie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie w decyzji możliwe jest wówczas, gdy postanowienie jest niezaskarżalne, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują bowiem zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót, o którym mowa w art. 48 ust. 2, w odróżnieniu od postanowienia o wstrzymaniu robót wydanego w oparciu o art. 50 ust. 1. Konsekwentnie też organ odwoławczy uznał, że błędne było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę jako sankcji za prowadzenie robót po ich wstrzymaniu, skoro samo wstrzymanie pozbawione było podstaw prawnych. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o charakterze kasacyjnym znajduje oparcie w art. 138 § 2 k.p.a. Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym, a przekazując ją do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia ograniczona jest wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a. przesłanką konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co oznacza, że żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują zgodnie, że nie jest możliwa wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2005 r., s. 607, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/D166/97 niepublikowany). Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem Sąd stwierdził, iż odpowiada ona prawu. W rozpatrywanej sprawie niezbędne jest bowiem zastosowanie trybu legalizacji z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane ze wszystkimi jego konsekwencjami. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy legalizacja jest w ogóle możliwa, a jeśli nie jest ona wykluczona – jakiego rodzaju dokumenty winny zostać przedłożone, czy też jakiego rodzaju roboty budowlane powinny być przez inwestorów wykonane, by możliwe było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ten tryb legalizacji jest wieloetapowy, np. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zachodzić może konieczność wydania dwu decyzji administracyjnych - pierwszej wzywającej do przedłożenia dokumentacji budowlanej i drugiej – wydanej po jej otrzymaniu i sprawdzeniu – wskazującej ewentualnie jakie powinny być dokonane zmiany i przeróbki. To zaś oznacza, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie musi zostać przeprowadzone w znacznej części, co z kolei uzasadnia rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Zatem nie kwestia wadliwego wskazania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, jak utrzymuje skarżący, lecz konieczność przeprowadzenia nowego, w oparciu o inne przepisy postępowania legalizacyjnego, stanowiła o uchyleniu tego rozstrzygnięcia. Za wadę zaskarżonej decyzji Sąd uznał natomiast jej uzasadnienie, w którym organ odwoławczy, jak słusznie podnosi skarżący, nie wskazał szczegółowo czynności, jakie należy wykonać i przepisów, jakie należy zastosować. Sąd doszedł jednak do przekonania, że wada ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie stanowi samoistnej podstawy do uchylenia decyzji. Nie mogły zostać też uwzględnione zawarte w skardze żądania rozstrzygnięcia przez Sąd kwestii ustalenia w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego przeznaczenia terenu, na którym został wzniesiony budynek K. i A. L. jako że wykraczają one poza granice sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.