II OSK 1394/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "D." Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1826/04 w sprawie ze skargi "D." Spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 października 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza na rzecz "D." Spółka z o.o. w W. od Wojewody Mazowieckiego kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1826/04 oddalił skargę "D." Spółka z o.o., dalej zwanej inwestorem, na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., którą Starosta P. odmówił ww. Spółce z o.o., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "osiedla mieszkaniowego -D.- - tj. budynków mieszkalnych (wolnostojących, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej), budynku wartowni, pomieszczeń śmietnikowych, dróg, infrastruktury technicznej wraz z oczyszczalnią ścieków na terenie działek nr ew. 30, 31/1, 34/1, 35/1, 36/2, 37/3, 37/4, 37/5, 38/5, 38/9 i 50/1 położonych we wsi S., gm. R.." Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę w dniu 19 września 2002 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 16 października 2002 r. Wójt Gminy R. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków i usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji budowlanej w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. Decyzją nr [...] z dnia 4 listopada 2003 r. Wójt Gminy R. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Na skutek złożonego odwołania przez inwestora, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 31 grudnia 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta P. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmawiając wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, uzasadniał to tym, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest niekompletny - nie przedłożono decyzji Starosty P. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na zrzut ścieków do odbiornika. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania inwestora od powyższej decyzji z dnia 12 lutego 2004 r., decyzją z dnia [...] października 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, iż inwestor w terminie wyznaczonym przez Wójta Gminy R. a także w późniejszym czasie, nie złożył wymaganych prawem dokumentów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, inwestor zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 10, 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji Starosty P. Sąd I instancji po rozpatrzeniu sprawy wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. oddalił skargę, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu wyroku Sąd obszernie omówił przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania w zakresie złożenia i rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, po czem stwierdził, że zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze były chybione. Ewentualne zaś uchybienia organu we wstępnej fazie postępowania nie mogły skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a. Pełnomocnik inwestora w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku z dnia 7 września 2005 r. zarzucił obrazę przepisów: art. 3 § 2, 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. oraz art. 141 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 11, 15, 107 § 3 k.p.a., wnosząc jednocześnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej podnosi się głównie to, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku większość rozważań poświęcił wnioskowi o wydanie pozwolenia na budowę, który nie podlega ocenie Sądu, natomiast ocenie Sądu, zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., podlega zaskarżona decyzja. Zaskarżona decyzja nie wskazywała zaś w swym uzasadnieniu, jakich dokumentów nie załączył inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, czym naruszono przepisy art. 7, 11, 15 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenie ww. przepisów w ocenie Sądu, nie powoduje naruszenia przepisów art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a., bo nie miało to wpływu w sposób istotny na wynik sprawy, z czym nie można się zgodzić. Najpierw należy w postępowaniu sądowym badać zaskarżony akt pod kątem naruszenia przepisów postępowania, a dopiero później przepisów prawa materialnego, w niniejszej sprawie zrobiono odwrotnie. Zaskarżonym wyrokiem naruszono też przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazując jaki stan faktyczny sprawy przyjmuje Sąd, a w szczególności nie wyjaśniono, jakich obowiązków nie dopełnił inwestor, czego również nie dokonano w zaskarżonej decyzji. W zaskarżonym wyroku Sąd też nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Należy w całej rozciągłości zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej. Sąd I instancji rzeczywiście, większość swoich rozważań poświęcił temu co powinien zawierać wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i jakie wynikają obowiązki z tego dla inwestora i dla organu. Nie negując wartości poznawczej wynikającej z tych rozważań, należy jednak zwrócić uwagę na brzmienie przepisów art. 3 § 1 pkt 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., których to obowiązków wynikających z tych przepisów, faktycznie Sąd I instancji nie wykonał, bądź uczynił to bardzo ogólnikowo w kilku zdaniach. Zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy, w zasadzie nie wyjaśniały przyczyn odmowy wydania pozwolenia na budowę, poprzez wskazanie braków, jakie posiada złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Uzasadnienia obu decyzji w tym zakresie były bardzo lakoniczne i krótkie, co niewątpliwie nie odpowiadało wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując decyzję Wojewody Mazowieckiego, był zobowiązany wyjaśnić tę kwestię szczególnie skrupulatnie, tym bardziej że postępowanie w tej sprawie toczyło się od 2 lat, a w międzyczasie było zawieszone i prowadziły również postępowanie organy nadzoru budowlanego. Zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy, zostały wydane bez szczegółowych ustaleń stanu faktycznego, nie zwrócił na to uwagi Sąd I instancji, chociaż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przy takich wątpliwościach stwierdzenie Sądu, że podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania (k.p.a.), są chybione, jest zbyt lakoniczne i skrótowe, pozbawione jakichkolwiek analiz merytorycznych. Prawda, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), jednak nie zwalnia to Sądu z rozpatrzenia zarzutów skargi a ponadto, przepis ten pozwala na kontrolę zaskarżonego aktu w szerszym zakresie, niż to wskazano w skardze. Korzystając z możliwości, jakie daje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd powinien w pierwszej kolejności skontrolować, czy była podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a jeśli tak, to z jakich powodów, czego nie wykazały dostatecznie organy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.