II SA/Ka 2917/03

Dnia 7 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: sekr. sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 roku, sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie wykonywania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu Decyzją z dnia [...]roku Nr [...] Prezydent Miasta Ś. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości przy ulicy K. w Ś., na działce nr [...]. Decyzja ta wydana została na rzecz M. i S. F., w związku z prowadzoną przez S. F. działalnością gospodarczą – Przedsiębiorstwo "[...]" z siedzibą w K.. Następnie decyzją z dnia [...]roku Nr [...] organ pierwszej instancji zmienił w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego swoją pierwotną decyzję, rozszerzając przedmiot tej decyzji do czterech budynków mieszkalnych, wolnostojących, zatwierdzając zmieniony projekt budowlany. Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...]roku skarżąca E. M. nabyła od M. i S. F. wydzieloną z działki nr [...] część nieruchomości oznaczoną po podziale nr [...] o powierzchni 640 m2, zabudowaną budynkiem mieszkalnym w stanie surowym, wybudowanym przez sprzedających na podstawie decyzji opisanych na wstępie. Pismem z dnia [...] roku skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy domu, którego obecnie jest właścicielką na podstawie wspomnianej umowy sprzedaży. Postanowieniem z dnia [...] roku Prezydent Miasta Ś., powołując się na art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz na art. 123 kpa, nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie zgody dotychczasowych adresatów pozwolenia na budowę oraz oświadczenia o przejęciu wszelkich warunków zawartych w decyzji, wyznaczając siedmiodniowy termin do wykonania tych obowiązków. Następnie decyzją z dnia [...]roku Nr [...] organ pierwszej instancji odmówił przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu wskazał, że do takiego przeniesienia jest wymagana zgoda dotychczasowego adresata decyzji, a skarżąca pomimo nałożenia na nią obowiązku jej przedłożenia, nie uzupełniła swojego wniosku w wyznaczonym terminie. Rozpoznając odwołanie skarżącej od tej decyzji Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] roku Nr [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji przedwcześnie wydał swoją decyzję, bowiem termin zakreślony w postanowieniu z dnia [...] roku upłynął w dniu [...]roku, podczas gdy skarżąca w tym właśnie dniu nadała pismo, stanowiące odpowiedź na to postanowienie, a jednocześnie precyzowało wniosek i wskazywało podstawę prawną zawartego w nim żądania. Sama zaś decyzja została wydana w dniu [...]roku, a więc przed rozpoznaniem tego ostatniego pisma skarżącej. Rozpoznając ponownie żądanie skarżącej, uwzględniając jej stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...]roku, Prezydent Miasta Ś. kontynuował postępowanie, określając jego przedmiot, jako wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę (dokończenie budowy) budynku na działce nr [...]. Postępowanie to zakończone zostało wydaniem decyzji z dnia [...]roku Nr [...]. Na mocy tej decyzji organ pierwszej instancji w oparciu o art. 28 prawa budowlanego wydał skarżącej pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy. Jednocześnie, powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ ten wygasił swoje wcześniejsze decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia [...]roku i z dnia [...]roku w części dotyczącej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, stwierdzając, że pozostałe warunki zawarte w tych decyzjach pozostają bez zmian. Odwołanie od tej decyzji wniósł S. F.. Zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych, a mianowicie art. 7, 9, 11 kpa, a ponadto pominięcie go, jako strony w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Wskazał w uzasadnieniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem jego uzasadnionego interesu prawnego, jako właściciela projektu architektonicznego, stanowiącego podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Podkreślił, że przeniesienie własności nieruchomości na rzecz skarżącej nie obejmowało przeniesienia praw do projektu architektonicznego, gdyż stanowiłoby to naruszenie praw autorskich twórców tego projektu. Wojewoda Ś. rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, iż brak było podstaw do wygaszenia decyzji w oparciu o art. 162 kpa, albowiem w przypadku pozwolenia na budowę wygaśnięcie decyzji może nastąpić wyłącznie w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego, a sytuacja przerwania budowy na okres dłuższy niż dwa lata nie miała miejsca. Odnośnie natomiast udzielonego pozwolenia na dokończenie budowy, organ odwoławczy stwierdził, że naruszone zostały przepisy art. 32 i art. 33 Prawa budowlanego, które to precyzują, jakie wymogi należy spełnić w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał dalej, że sam tytuł prawny do nieruchomości nie jest wystarczający. Stwierdził także, że skoro niedopuszczalne było wygaszenie wcześniejszych decyzji, to tym samym nie można było udzielić kolejnego pozwolenia na budowę dotyczącego tego samego obiektu i tego samego zakresu prac. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa oraz wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że dotychczasowa decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę, wydana na rzecz pp. F. jest bezprzedmiotowa wobec utraty przez nich prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w jej ocenie powoduje, iż zachodzi konieczność wygaszenia tej decyzji. Dalej podniosła, że wobec braku zgody poprzedniego inwestora na przeniesienie pozwolenia na budowę nie jest możliwe jego przeniesienie w trybie art. 40 Prawa budowlanego, co stwarza konieczność wygaszenia pierwotnego pozwolenia i udzielenia nowego. Powołała się także na art. 50 Kodeksu cywilnego wywodząc, że pozwolenie na budowę stanowiło część składową nieruchomości, jako prawo z nią związane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże Sąd nie podziela wszystkich argumentów wskazanych w jej uzasadnieniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten oznacza, że nie ma prawa zabudowy ten, kto nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie pierwotni inwestorzy M. i S. F. w czasie obowiązywania wydanego na ich rzecz pozwolenia na budowę sprzedali część nieruchomości, która objęta była tym pozwoleniem na rzecz skarżącej. Tym samym, wobec braku innego tytułu do dysponowania nieruchomością, aniżeli prawo własności, utracili prawo do dysponowania nią na cele budowlane. W tym też zakresie udzielone na ich rzecz pozwolenie na budowę stało się bezprzedmiotowe, albowiem nie mogło być dalej przez nich realizowane z uwagi na powołany wyżej przepis Prawa budowlanego. Nie jest trafnym stanowisko organu odwoławczego, że do wygaśnięcia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę dochodzi tylko w sytuacji, o której mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi jedynie, kiedy decyzja wygasa z mocy samego prawa, a więc kiedy nie zachodzi konieczność wydania odrębnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia. Nie wyłącza to zatem stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 162 kpa w sytuacji, kiedy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Rozpoznając zatem sprawę w postępowaniu odwoławczym organ powinien zbadać, czy zachodziły przesłanki uprawniające do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu przesłanki takie wystąpiły (art. 162 § 1 pkt 1 kpa), albowiem jak wyżej wskazano decyzja stała się bezprzedmiotowa w części, w której inwestor utracił prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jej wydanie leżało w interesie wnioskodawcy. Rozważenia natomiast wymaga, czy wydanie takiej decyzji w ogóle było konieczne skoro strona utraciła przymiot inwestora. Wydaje się bowiem w takiej sytuacji, że nie było przeszkód do wydania nowej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym własność skarżącej, gdyż istniejąca w obrocie prawnym wcześniejsza decyzja w tej części stała się i tak bezprzedmiotowa. Bez względu zatem na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaśnięcia decyzji wydanych poprzednim inwestorom, rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym podlegał wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie koniecznym do jej ukończenia. Zgodzić się przyjdzie, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z uwagi na brak zgody pierwotnego inwestora. Brak takiej zgody nie stał jednak na przeszkodzie w ubieganiu się przez skarżącą o wydanie nowego pozwolenia w odrębnym postępowaniu. Organ odwoławczy powołując się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 32 i 33 prawa budowlanego nie wykazał na czym to naruszenie miałoby polegać. Wydając decyzję kasacyjną obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn jej wydania. Samo powołanie się na naruszenie przepisów prawa nie stanowi przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Stwierdzić przyjdzie tym samym, że sprawa nie została dokładnie wyjaśniona, co z kolei stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 7 kpa, a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie natomiast należy stwierdzić, że nie miał w sprawie żadnego znaczenia podnoszony przez pierwotnych inwestorów argument w kwestii praw do projektu budowlanego. Prawa te, jakkolwiek korzystają w pełni z ochrony prawnej, nie są przedmiotem badania i oceny przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Organy w tym zakresie ograniczają się do badania, czy projekt budowlany spełnia wymogi, o których mowa w art. 34 Prawa budowlanego i nie jest uprawniony do ingerowania w kwestie praw do tego projektu. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy zbada w pierwszej kolejności, czy skarżąca spełniła warunki niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 i nast. Prawa budowlanego, a wobec braku przesłanek z art. 40 tego prawa potraktuje wszczęte na jej wniosek postępowanie w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę (dokończenie budowy), jako odrębne w stosunku do postępowania, w którym wydane zostały wcześniejsze decyzje w tym przedmiocie. Zwróci przy tym uwagę na krąg uczestników tego postępowania. Skoro bowiem nie jest ono prowadzone w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego, to zastosowanie w tej materii znajdzie art. 28 ust. 2 tej ustawy. Wobec powyższego Sąd uznając zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem art. 7, 138 § 2 oraz 162 § 1 pkt 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy orzekł o jej uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku wniosku w tym zakresie (art. 210 § 1 wyżej powołanej ustawy).