II OSK 135/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Krystyna Borkowska Sędziowie Anna Łuczaj (spr.) Jolanta Rajewska Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 182/05 w sprawie ze skargi Rady Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 182/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi I. dz. Nr [...]. W pisemnych motywach powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż uchwała Rady Gminy Ł. Nr [...] z dnia [...] wydana została z naruszeniem art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wojewoda Mazowiecki podniósł, iż dla Gminy Ł. obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjęte uchwałą Rady Gminy Ł. Nr [...] z dnia [...] 1997 roku. Obszar działki nr 8/4, dla której uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, znajduje się w granicach obszaru wyznaczonego w tymże studium do zainwestowania w strefie mieszkalno-siedliskowej. Powierzchnia terenu objętego planem jest znacznie mniejsza od obszaru wyznaczonego w studium. Z ustaleniem przeznaczenia terenu pod funkcję mieszkaniowo-siedliskową wiąże się określenie w planie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tylko grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej i przetwórstwu rolnospożywczemu mogą być uznane za grunty rolne, co wynika z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Skoro w studium zostały wyznaczone obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, to plan zagospodarowania przestrzennego powinien być sporządzony dla całego obszaru – kompleksu nieruchomości - objętego postanowieniami studium. W ocenie Wojewody Mazowieckiego stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie tej zasady powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Ł. podniosła, iż o treści planu przesądziła uchwała Nr [...] z dnia [...] 2003 roku o przystąpieniu do sporządzania planu. Wojewoda Mazowiecki, jako organ nadzoru, nie wskazał potrzeby zmiany obszaru objętego planem. Gmina Ł. wyznaczając ten obszar kierowała się swobodą decydowania, uwzględniając możliwości zapewnienia warunków zabudowy, w tym wyposażenia w odpowiednią infrastrukturę techniczną. W przyszłości mogą być sporządzane kolejne plany dla dalszych nieruchomości. Działanie takie jest racjonalne i dopuszczalne, co potwierdza interpretacja art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarta w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ nadzoru podniósł jednocześnie, iż badając legalność uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dysponował treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. Zauważył również, iż poglądy wyrażone w przytoczonym w skardze komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są sformułowane w sposób kategoryczny - treść wypowiedzi jest ostrożna i dotyczy raczej oczekiwań autora co do właściwych rozwiązań ustawy, nie stanowi natomiast komentarza do stanu prawnego w niej zawartego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając za trafne stanowisko Wojewody Mazowieckiego, iż uchwała w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi I. (działki nr 8/4) wydana została z naruszeniem art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec treści art. 28 ust. 1 tej ustawy Wojewoda uprawniony był do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność zakwestionowanej uchwały - w ramach kompetencji wynikających z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji podniósł, iż dla terenu objętego planem obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Pomimo, że zostało ono uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.), pozostało w mocy na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy wcześniej obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowiły wprost, jak to ma miejsce w art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązku określania w studium terenów rolnych i leśnych przeznaczonych na cele nierolne i nieleśne. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym wskazywała jednak, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa się m. in. obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz obszary przeznaczone pod zabudowę (art. 6 ust. 5 pkt 3 i 5). Oznacza to, iż w wielu przypadkach utrzymane w mocy studia w praktyce będą wskazywać tereny rolne i leśne, które mają być przeznaczone na cele inne niż rolne i leśne. Wobec niewygaszenia uchwalonych wcześniej studiów do tych przypadków znajdą zastosowanie odnośne regulacje obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu I instancji trudno przyjąć, aby wolą ustawodawcy było funkcjonowanie różnych reżimów prawnych, dotyczących wymagań związanych ze sporządzaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenach poszczególnych gmin w zależności od terminu sporządzenia studium. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, iż w myśl postanowień obowiązującego na terenie Gminy Ł. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tereny okoliczne w stosunku do objętej zakwestionowanym planem działki nr 8/4 określono jako strefę rolną (symbol R1 i R2). W strefie tej zaplanowano niejako "enklawę" – teren do zainwestowania, wskazując, iż ma to być docelowo strefa mieszkaniowo - siedliskowa (symbol MR/MN). Dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej innej niż siedliskowa (tzn. powiązana z prowadzonym gospodarstwem) wymaga, w świetle brzmienia art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych na cele inne niż rolne. Zdaniem Sądu I instancji opisany stan faktyczny dowodzi, iż zgodnie z postanowieniami studium zakładane jest powstanie wśród gruntów rolnych "enklawy" gruntów o innym przeznaczeniu niż rolne. W takim przypadku, zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezbędne jest sporządzenie jednego planu zagospodarowania przestrzennego dla całej "enklawy", obejmującego wszystkie grunty rolne i leśne, które mają być przeznaczone na cele nierolne i nieleśne. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że sama okoliczność niezakwestionowania przez Wojewodę Mazowieckiego uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która z góry określała teren przeznaczony do objęcia planem, nie może mieć znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie zostało powiązane z żadnymi przesłankami uznaniowymi, a więc nie ma związku z oceną wcześniejszych działań organu nadzoru. Dodatkowo Sąd I instancji stwierdził, iż w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kontrola legalności uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego generalnie nie obejmuje oceny spełnienia warunku określonego w art. 14 ust. 3 ustawy, ponieważ do uchwały przedkładanej wojewodzie do oceny gmina nie ma obowiązku załączania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustawa nakłada na gminę obowiązek załączenia materiałów planistycznych, do których zalicza się wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dopiero na etapie przedkładania organowi nadzoru uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż wyrażone we wskazanym wyżej komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowisko, co do dopuszczalności etapowego uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących kompleksów gruntów, które mają być przeznaczone na cele nierolne i nieleśne, odnosi się prawdopodobnie do innych sytuacji. Mianowicie, gdy studium obejmujące z zasady teren całej gminy wskazuje szereg nieprzylegających do siebie kompleksów gruntów rolnych i leśnych, nie zaś – jak wynikałoby to z gramatycznego brzmienia art. 14 ust. 3 – równocześnie wszystkie tereny w gminie, których przeznaczenie ma być zmienione. Zaproponowana w skardze interpretacja art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozbawiłaby w istocie ten przepis jakiejkolwiek treści normatywnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził także, iż z treści art. 14 ust. 3 wskazanej ustawy wynika jednoznacznie, że regulacja ta ma wykluczyć etapowe obejmowanie miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych lub leśnych, które mają być przeznaczone na cele nierolne i nieleśne. Postanowienia art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewniają spójność ustawy z rozwiązaniami zawartymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którą przeznaczenie przez gminę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolne i nieleśne większych areałów gruntów określonych klas obwarowane jest szczególnymi wymaganiami formalnymi (uzyskanie zgody innych organów władzy publicznej, w zakresie wskazanym w art. 7 ust. 2). Możliwość etapowego wyłączania poszczególnych części jednego kompleksu gruntów rolnych lub leśnych w ramach przyjmowanych odrębnie planów, zdaniem Sądu I instancji, niweczyłaby zawarty w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych mechanizm reglamentowania działań gmin w tym zakresie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2005 roku wniosła Gmina Ł. Gmina Ł., reprezentowana przez radcę prawnego D. B., zaskarżyła powyższy wyrok w całości opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 14 ust. 3 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu środka odwoławczego podważono stanowisko Sądu I instancji, że na zaskarżoną uchwałę nie miało wpływu to, iż Wojewoda Mazowiecki nie wskazał na potrzebę dokonania zmian co do obszaru objętego przyszłym planem odzwierciedlonego w uchwale Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] 2003 roku o przystąpieniu do sporządzenia planu. Zgodnie bowiem z zasadą zaufania do organu Rada Gminy, będąc przeświadczona o prawidłowości uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, podjęła dalsze kroki w celu uchwalenia planu zagospodarowania dla obszaru – objętego uchwałą nie zakwestionowaną przez Wojewodę. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną żadne przepisy nie wykluczają przeznaczenia terenów dotychczas rolnych lub leśnych na cele nierolne i nieleśne etapowo, przez uchwalanie kolejnych planów miejscowych. Interpretacja art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawiona w zaskarżonym wyroku pozostaje w sprzeczności z ogólnie przyjętą wykładnią tego przepisu i prowadziłaby do wstrzymania wielu prac planistycznych oraz w istotny sposób ograniczyłaby rozwój gminy. W ocenie strony skarżącej nietrafne jest również stanowisko Sądu I instancji, iż możliwość etapowego wyłączania poszczególnych części jednego kompleksu gruntów rolnych lub leśnych w ramach przyjmowanych odrębnie planów niweczyłaby zawarty w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych mechanizm reglamentowania działań gmin w tym zakresie, albowiem Sąd w swej argumentacji nie odniósł się do klas gruntów objętych uchwałą, co zgodnie z zasadami ochrony gruntów rolnych i leśnych jest podstawą możliwości ich reglamentacji i wyłączenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez radcę prawnego M. R., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy Ł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wskazania konkretnych, naruszonych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. A zatem w odniesieniu do prawa materialnego należy wskazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa. Naruszenie prawa procesowego może następować w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zaskarżonemu wyrokowi nie można przypisać zarzutu naruszenia art. 14 ust. 3 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez błędną wykładnię tych przepisów. Należy zgodzić się z wykładnią przepisu art. 14 ust. 3 powołanej wyżej ustawy dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a to z poniższych względów. Jak zasadnie podkreślił Wojewoda Mazowiecki, w odpowiedzi na skargę wniesioną na rozstrzygniecie nadzorcze, poglądy wyrażone w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z Niewiadomskiego nie są sformułowane w sposób kategoryczny. Treść wypowiedzi wyraża zapatrywania autora co do przyszłych, właściwych rozwiązań ustawy. Na takie rozumienie stanowiska przedstawionego w powyższym komentarzu wskazują użyte przez autora sformułowania. W szczególności fragment wypowiedzi na s. 146 tegoż komentarza o treści:" Wydaje się, że ustawa powinna stworzyć możliwość zagospodarowania terenów dotychczas rolnych i leśnych etapowo, przez uchwalanie kolejnych planów miejscowych, w miarę możliwości gminy" - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyraźnie wskazuje na postulat w zakresie potrzeby zmiany przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kierunku pozwalającym na uwzględnianie w procesie planowania przestrzennego możliwości finansowych gmin i aktualnych potrzeb gmin w dacie podejmowania prac planistycznych. (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, 2.wydanie, s. 145 - 146). Niemniej jednak oczekiwania wobec ustawodawcy odnośnie zmian ustawy, która nie do końca jest przystosowana do "rzeczywistości finansowej" gmin, nie może wpływać na wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tak dalece, aby zmieniać rzeczywistą treść normatywną tych przepisów. Przepis art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jednoznacznie stanowi, iż plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Podzielić zatem należy stanowisko Sądu I instancji w zakresie rozumienia pojęcia "obszar", o jakim mowa w art. 14 ust. 3 ustawy. Rozumienie obszaru jako "enklawy" - wśród gruntów rolnych - gruntów o innym przeznaczeniu niż rolne znajduje uzasadnienie w brzmieniu samego przepisu. Na zbieżną wykładnię przepisu zwraca uwagę T. Bąkowski w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traktując obszar jako zwarty kompleks nieruchomości gruntowych - na danym obszarze gruntów rolnych / leśnych / -określonych w gminnym studium jako " wymagające zmiany przeznaczenia". (por. komentarz do art. 14 - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004). Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca nadto zaskarżonemu wyrokowi obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował art. 15 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy i nie dokonywał jego wykładni. Skoro zaś Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 15 ust. 1 ustawy to tym samym nie można skutecznie zarzucić Sądowi błędnej wykładni prawa - nieprawidłowego odczytania treści danego przepisu ustawy. W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 8