II OSK 120/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Barbara Gorczycka – Muszyńska /spr./ Jerzy Stankowski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt II SA/Go 223/05 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. 2. zasądza od K. S. na rzecz Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. po rozpatrzeniu skargi K. S. uchylił decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 52 Prawa budowlanego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) nakazującą H. i K. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej na działce nr [...] przybudówki przylegającej do obiektu warsztatu od strony działki nr [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że w przypadku, gdy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej po dniu 1 stycznia 1995 r. i nie wykonał nałożonych przez organ nadzoru obowiązków to tym samym pozbawił się możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, a właściwy organ w takich okolicznościach zobowiązany jest do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującej rozbiórkę. Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, zanim organ wyda decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 obowiązany jest przeprowadzić i zakończyć postępowanie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W sprawie niniejszej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 9 stycznia 2004 r. wydał wprawdzie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 postanowienie nakazujące inwestorowi przedłożenie określonych w tym postanowieniu dokumentów, jednakże w postanowieniu tym zawarł błędne, zdaniem Sądu I instancji, pouczenie, że na postanowienie to nie służy zażalenie. Inwestor przed wydaniem decyzji z dnia 7 kwietnia 2004 r. złożył pismo datowane 11 lutego 2004 r., w którym "nie zgodził się z ustaleniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawionymi w powyższym postanowieniu". Zdaniem Sądu I instancji pismo to należało potraktować jako zażalenie na postanowienie z dnia 9 stycznia 2004 r., przywrócić termin do wniesienia tego zażalenia, mając na uwadze, że uchybienie terminu spowodowane zostało błędnym pouczeniem przez organ o możliwości zaskarżenia i rozpoznać to zażalenie. Sąd I instancji stwierdził przy tym, że "wobec nierozpatrzenia zażalenia od postanowienia (a za zażalenie należało uznać pismo skarżącego z dnia 11 lutego 2004 r.) postanowienie z dnia 9 stycznia 2004 r. nie stało się ostateczne. Z tego też względu brak jest podstaw do przyjęcia, że zakończył się I etap postępowania w sprawie legalizacji obiektu. Bez zakończenia tego etapu nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia, czy nałożone obowiązki zostały przez stronę wykonane i do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 48 § 1 w związku z art. 48 § 4 ustawy Prawo budowlane należy w pełni przeprowadzić i zakończyć postępowanie dotyczące czynności, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane". Te ustalenia i stwierdzenia stanowiły podstawę uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji przy czym w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zwrócił także uwagę na to, że w sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów dotyczących daty wybudowania omawianej przybudówki, tj. czy miało to miejsce przed czy po dniu 1 stycznia 1995 r., a także nie rozważył czy prawidłowo ustalono obowiązki nałożone na inwestora w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2004 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim zarzucając, że zaskarżony wyrok wydany został z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 1 kpa w związku z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez ustalenie, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przysługuje zażalenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w art. 48 Prawa budowlanego nie przewidziano możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie ust. 2 i 3 tego przepisu. Zarzuty dotyczące takiego postanowienia mogą więc być rozpoznane tylko na etapie rozpatrzenia odwołania od decyzji (art. 142 kpa) co też uczynił organ odwoławczy dokonując m.in. weryfikacji ustaleń organu I instancji co do daty powstania obiektu mającej decydujący wpływ na przyjęty tryb postępowania w sprawie. Z tych względów, zdaniem skarżącego, nie jest możliwe zastosowanie się przez organ administracji do wytycznych zawartych w zaskarżonym wyroku dotyczących obowiązku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia 9 stycznia 2004 r. po uprzednim przywróceniu terminu do jego wniesienia. Skarżący wnosi zatem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia z dnia 9 stycznia 2004 r. stanowiący, że w razie spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek materialnoprawnych właściwy organ wydaje postanowienie wstrzymujące wykonanie robót i nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów – nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na tej podstawie prawnej do wniesienia zażalenia. Postanowienie to więc, z woli ustawodawcy, ma charakter incydentalny, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Możliwość ewentualnego kwestionowania treści tego postanowienia powstaje zatem dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 Prawa budowlanego zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną nakazującą rozbiórkę (art. 142 kpa). Skoro zatem przepis art. 141 kpa stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks (lub przepis szczególny) tak stanowi, a pow. art. 48 Prawa budowlanego nie przewidział zaskarżalności postanowienia wydanego na podstawie ust. 2 tego przepisu, to stanowisko Sądu I instancji zawarte w motywach zaskarżonego wyroku i wskazanie jako wytycznej co do dalszego postępowania w sprawie – obowiązku organu rozpatrzenia zażalenia na takie postanowienie jest błędne i nie mogło uzasadniać uchylenia ocenianej przez ten Sąd decyzji administracyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 pow. ustawy.