I OSK 113/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Janina Antosiewicz NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 287/05 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 287/05, uchylił zaskarżoną przez R. N. decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] o wznowieniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, po złożeniu przez R. N. wyroku Sądu Rejonowego zobowiązującego firmę R. do wydania stosownego świadectwa pracy organ I instancji winien był w zwykłym trybie, stosując art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustalić uprawnienia zasiłkowe skarżącego od dnia przedłożenia dokumentów. Wojewoda Łódzki wskazał, że organ I instancji w dniu [...] niezasadnie wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] w sprawie uznania skarżącego za bezrobotnego od dnia 22 czerwca 2004 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku, a następnie wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] uchylającą decyzję z dnia [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych i orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 13.01.2005r. do 12.07.2005 r., co jest sprzeczne z art. 151 § 1 k.p.a , który to przepis nie daje podstaw do uchylenia w trybie wznowienia decyzji w części. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, przedstawiony przez skarżącego wyrok nie jest nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w związku z tym nie powinien stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Wyrok został bowiem wydany już po zakończeniu postępowania administracyjnego . W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, R. N. wnosił o uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] i przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 22 czerwca 2004 r. w wysokości 100% zasiłku podstawowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczył także, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, dnia 6 kwietnia 2005 r. została przez Starostę [...] wydana nowa decyzja przyznająca R. N. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 13 stycznia 2005 r. do 12 lipca 2005 r. w wysokości 100% zasiłku podstawowego. Od decyzji tej R. N. nie wniósł odwołania. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skargę należało uwzględnić z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że skarżący załączając wyrok Sądu Pracy, złożył w dniu 13 stycznia 2005 r. do organu I instancji wniosek o wznowienie postępowania w swojej sprawie i wypłatę zaległego zasiłku. Tymczasem rozpoznając odwołanie skarżącego, który nie zgadzał się z oceną organu I instancji, że zasiłek dla bezrobotnych przysługuje mu od dnia udokumentowania tego prawa wyrokiem Sądu Pracy, organ II instancji nie podzielając m.in. poglądu co do istnienia podstawy wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazał, że wydanie wyroku powinno stanowić podstawę do wszczęcia nowego postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych i nakazał organowi I instancji wydanie decyzji we właściwym trybie postępowania. W ocenie Sądu I instancji, skoro treść wniosku wskazuje na to, że intencją strony było wznowienie postępowania, organ odwoławczy oceniając zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może nakazywać rozpoznania takiego wniosku, jako wniosku o wszczęcie nowego postępowania administracyjnego. O tym bowiem jaka jest treść wniosku decyduje wola strony. Stanowisko organu odwoławczego nakazujące rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 13.01. 2005 r., jako wniosku o wszczęcie nowego postępowania - bez wezwania skarżącego do wyjaśnienia w jakim trybie wnosi o wydanie decyzji, narusza w ocenie Sądu art. 8 i 9 k.p.a., a także art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 i 64 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja narusza także art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił jedynie dlaczego, w jego ocenie, brak było podstaw do wznowienia postępowania, a następnie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 1.04.2004 r. w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, natomiast co dalszego sposobu postępowania wskazał tylko, że organ I instancji, rozpoznając wniosek R. N., winien w zwykłym trybie ustalić uprawnienia zasiłkowe skarżącego, od dnia przedłożenia przez niego dokumentów. Tak przedstawione stanowisko organu odwoławczego Sąd I instancji ocenił jako wadliwe, gdyż nie wskazuje żadnych okoliczności wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się ponadto do oceny zasadności wznowienia postępowania dokonanej przez organ odwoławczy Sąd wskazał, że w uzasadnieniu uchwały Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2002 r. OPS 14/01 (ONSA 2002/4/133), wyrażony został m.in. pogląd , iż w sprawach, w których bezrobotni już w dniu pierwszej rejestracji spełniali warunki do uzyskania prawa do świadczenia lub zasiłku przedemerytalnego, ze względu na posiadany staż lub wykonywanie tej pracy w szczególnych warunkach, lecz odmówiono im przyznania tego prawa, ponieważ z powodu trudności z uzyskaniem odpowiednich świadectw pracy nic byli w stanie tego udowodnić - po uzyskaniu stosownych dokumentów - nie ma potrzeby składania nowych wniosków o przyznanie praw do zasiłku przedemerytalnego, a taki wniosek powinien być przez organ administracji zakwalifikowany jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd stwierdził też, że jako wniosek o wznowienie postępowania powinien być potraktowany każdy "nowy" wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, jeżeli organy zatrudnienia we wcześniejszym postępowaniu wydały decyzję o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a bezrobotny powołuje się na nowe dowody (dokumenty) potwierdzające okresy zatrudnienia. Aktualność tego poglądu potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 30 marca 2005 r. K 19/02 ( OTK-A 2005/3/28). W ocenie Sądu, przedstawiony wyżej sposób rozumowania może być aktualny także w rozpoznawanej sprawie dotyczącej zasiłku dla bezrobotnych, co nie przesądza o zasadności zgłaszanego przez skarżącego żądania przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 22 czerwca 2004 r., które nie było przedmiotem rozważań. Wojewoda Łódzki złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu : - naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci naruszenia art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy, organ administracyjny może z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego wznowić postępowanie w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku, - naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, iż art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie w sytuacji udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 7 dni od daty zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżona decyzja, uchyliła decyzję wydaną w wyniku wznowienia postępowania z urzędu, a nie na wniosek, a wznowienie postępowania z urzędu w przedmiotowej sprawie było niedopuszczalne ze względu na istnienie przepisu art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy o charakterze lex specialis. Organ administracyjny I instancji w ogóle nie wznowił postępowania na wniosek, więc nie badał wniosku skarżącego z dnia 13 stycznia 2005 r. Gdyby przedmiotowa decyzja była wydana na skutek wznowienia postępowania na wniosek, to wówczas zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym przez Sąd należałoby postąpić zgodnie z wolą skarżącego wyrażoną we wniosku z dnia 13 stycznia 2005r. Należy zatem jednoznacznie stwierdzić, iż organ administracyjny II instancji nie zmienił kwalifikacji prawnej żądania strony. Ponadto wskazano, iż powołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uchwała siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.03.2002 r. (OPS 14/01/ONSA 2002/4/133) nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ gdy przewidziany jest przepis lex specialis, nie można kierować się nawet w drodze analogi rozstrzygnięciem sądu dotyczącym świadczeń i zasiłków przedemerytalnych, odnośnie których brak jest uregulowań szczególnych takich jak zawarte w przepisie art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni przepisu art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Przepis ten reguluje sytuacje, w których bezrobotny dokumentuje okres do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy. Taki też jest bezspornie ustalony stan faktyczny w niniejszej sprawie, a więc przepis ten stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygania kwestii daty, od której przysługuje R. N. prawo do zasiłku. Przy czym dyspozycja tego przepisu odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego już po wydaniu decyzji dotyczącej uznania za osobę bezrobotną i odmówienia przyznania prawa do zasiłku. W związku z tym rozstrzyganie kwestii, o których przepis ten stanowi, nie może odbywać się w ramach wznowienia postępowania, ale w ramach nowego postępowania. Jak to słusznie podniósł Wojewoda Łódzki, oparcie przez Sąd I instancji interpretacji tego przepisu na analogii do sytuacji przedstawionej w uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie OSP 14/01, dotyczącego zasiłku przedemerytalnego nie było prawidłowe. Powyższa uchwała wyjaśniała wątpliwości prawne powstałe właśnie dlatego, iż brak było przepisu regulującego kwestie późniejszego dokumentowania określonych faktów. Natomiast w niniejszej sprawie kwestie te zostały uregulowane w powołanym przepisie art. 71 ust. 6. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to w skardze kasacyjnej brak jest wskazania jakiego przepisu dopuścił się naruszenia Sąd I instancji. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi, nie posiada uprawnień do precyzowania jej zarzutów i w związku z tym nie może ustosunkować się do tego zarzutu. Zauważyć bowiem należy, iż do postępowania przed sądem administracyjnym mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwana dalej ppsa). Natomiast sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów k.p.a., a jedynie ocenia ich zastosowanie przez organ administracji publicznej i przy tej ocenie oczywiście może naruszyć przepisy postępowania, ale przepisy, które mają przed nimi zastosowanie tj. ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pomimo błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, bowiem Sąd zasadnie uznał, iż organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się należy z wywodami skargi kasacyjnej, dotyczącymi błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek R. N. Jak wynika to wprost z postanowienia z dnia 21 stycznia 2005 r. wznowienie postępowania nastąpiło z urzędu. Jednakże ta okoliczność nie przesądza o prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, iż nie było żadnej potrzeby przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub z znacznej części. Nota bene organ odwoławczy wcale nie wskazuje jakie to postępowanie winno być przeprowadzone. W takiej sytuacji nie było przesłanki do zastosowania § 2 art. 138 k.p.a. Jeżeli bowiem organ II instancji uznał, że brak było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, to winien rozważyć zastosowanie pkt 2 § 1 art. 138 k.p.a. – uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Z tych też względów uznając, iż mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa – orzekł jak w sentencji.