II GSK 45/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Anna Tomaka - Magdoń po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Gl 1527/04 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 20 października 2004 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 marca 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 1527/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: SKO w B.) z dnia 20 października 2004 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia 3 września 2004 r., w sprawie odmowy wydania skarżącej zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu i piwa, powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu oraz powyżej 18 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia w punkcie sprzedaży w S. przy ul. K. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2004 r., nr [...], Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. (dalej: MKRPA) negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej z dnia 12 listopada 2003 r. o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5 % i do 18 % alkoholu oraz powyżej 18 % alkoholu z przeznaczeniem do spożycia w lokalu gastronomicznym w S. przy ul. K. Postanowienie wraz z pouczeniem o przysługującym skarżącej prawie do wniesienia zażalenia, zostało doręczone A. B. w dniu 28 lipca 2004 r. Skarżąca nie skorzystała z możliwości zaskarżenia tego postanowienia. Decyzją z dnia 3 września 2004 r., nr [...], Burmistrz Miasta S. odmówił skarżącej wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych we wnioskowanym lokalu. W uzasadnieniu stwierdził, że lokal ten nie spełnia warunków przewidzianych w § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w S. nr XXIV/155/97 z dnia 25 kwietnia 1997 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy S. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ponieważ jego odległość od kościoła wynosi 71 metrów. Natomiast zgodnie z ww. uchwałą punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie powinien być usytuowany bliżej niż 50 metrów, a dla punktów uruchamianych po raz pierwszy nie bliżej niż 100 metrów od obiektów uważanych powszechnie za obiekty kultu religijnego. Odpowiednia odległość ma być liczona traktem komunikacyjnym od wejść głównych. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła między innymi, że głównym wejściem do budynku jest wejście od strony południowej, które znajduje się w odległości 110 metrów od kościoła, a organ nie jest władny określać, które wejście jest główne, a które awaryjne. Decyzją z dnia 20 października 2004 r., nr [...], SKO w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. stwierdzając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony stan faktyczny pozwalają na utrzymanie powyższej decyzji w mocy. SKO w B. nie podzieliło stanowiska strony co do tego, że to właściciel określa, które wejście do budynku będzie wejściem głównym, a które awaryjnym, szczególnie że na dzień dokonywania wizji przez MKRPA, żadne z wejść nie było oznaczone jako główne. SKO w B. powołało się na treść art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.), zgodnie z którym wydanie zezwolenia uzależnione jest od pozytywnej opinii MKRPA, a ta przesłanka nie była w tej sprawie spełniona. W tym stanie rzeczy SKO w B. stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli skarżąca nie zgadzała się z opinią organu współdziałającego (MKRPA), to zgodnie z pouczeniem powinna wnieść zażalenie do SKO w B., a następnie mogła poddać sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięcie Kolegium. Skoro skarżąca z takiej możliwości nie skorzystała, to nie może kwestionować opinii organu współdziałającego (MKRPA). W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, nie mógł on poddać ocenie postanowień organu współdziałającego, ponieważ wykraczają one poza granice rozpatrywanej sprawy. WSA w Gliwicach nie będąc związany granicami skargi dostrzegł, że postanowieniem z dnia 23 lipca 2004 r. Burmistrz Miasta S. zawiesił postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, wszczęte na wniosek A. B., do czasu wydania opinii przez organ współdziałający, lecz przed wydaniem decyzji z dnia 3 września 2004 r. nie podjął tego postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił, że opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, przedstawione naruszenie przepisów postępowania pozostaje bez wpływu na wynik postępowania, ponieważ ewentualne uwzględnienie skargi z tego powodu nie otworzyłoby drogi do zaskarżenia negatywnej opinii organu współdziałającego, a zatem w sprawie musiałoby zapaść takie samo rozstrzygnięcie – odmowa udzielenia zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 18 ust. 3 a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez uznanie, że negatywna opinia organu współdziałającego jakim była MKRPA skutkować musiała odmową udzielenia zezwoleń, o których wydanie wnioskowała skarżąca, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.; - przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa – braku merytorycznej oceny postanowienia MKRPA z dnia 29 lipca 2004 r., która to ocena doprowadziłaby do stwierdzenia, że wskazane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, co w konsekwencji prowadzić powinno do uwzględnienia skargi, to jest na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że kwestionuje istnienie automatyzmu, w myśl którego konsekwencją negatywnej opinii MKRPA jest odmowa wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Zdaniem skarżącej, opinia Komisji nie ma charakteru wiążącego dla podmiotu uprawnionego do wydawania decyzji, a stanowi jedynie jeden z materiałów postępowania dowodowego. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, że zaskarżenie decyzji Burmistrza Miasta S., a następnie SKO w B. w kontekście niezaskarżonego postanowienia MKRPA faktycznie nigdy nie może być skuteczne. Jej zdaniem, Burmistrz Miasta S., a następnie SKO w B. miały obowiązek w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, z którego wynikało jednoznacznie, że opinia MKRPA wydana została z istotnym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, a w szczególności z uchwałą Rady Miejskiej w S. nr XIV/155/97 z dnia 25 kwietnia 1997 r., w sprawie ustalania zasad usytuowania na terenie Gminy S. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Okoliczność ta nie była badana przez Sąd I instancji, który bezzasadnie odstąpił od merytorycznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji winien w trybie art. 135 p.p.s.a. stwierdzić, że zarówno decyzja Burmistrza Miasta S. odmawiająca wydania zezwoleń, jak i SKO w B. utrzymująca w mocy powyższą decyzję wydane były w oparciu o postanowienia MKRPA naruszające przepisy prawa materialnego, czego konsekwencją powinno być uwzględnienie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w związku z oparciem skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w treści art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności wymagają rozważenia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W związku z powyższym za nieuzasadniony należy uznać, zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 135 powołanej wyżej ustawy. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi o stosowaniu przez sąd administracyjny przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Oznacza to, iż wskazany wyżej przepis prawa określa zakres orzekania Sądu I instancji w sytuacji, gdy organ administracji publicznej naruszył prawo. W związku z powyższym należy podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż w sytuacji oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania norma art. 135 p.p.s.a. (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Jan Paweł Tarno, uwaga 5 i 6 str. 296, Warszawa 2006, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, uwaga 5 do art. 135 p.p.s.a. – Zakamycze 2006, wyd. II, wyrok NSA z 28.07.2004 r. OSK 678/04, niepublikowany). Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stawiany w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię normy art.18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 147/02, poz. 1231 ze zmianami) należy uznać za całkowicie chybiony. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 i ust. 2 powołanej wyżej ustawy zasady sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu ( z wyjątkiem piwa) są ustalane w drodze uchwały właściwej rady gminy. Oczywistym jest, iż uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego znajdującym zastosowanie na terenie gminy. Rada gminy uprawiona jest do ustalenia zarówno liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu ( z wyjątkiem piwa), jak i uprawniona jest do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania tych napojów. Ustawodawca posługując się pojęciem "..usytuowanie na terenie gminy miejsc sprzedaży.." nadał uprawnienia radom gmin do określania zasad lokalizacji punktów sprzedaży wskazanych wyżej napojów alkoholowych. Z treści art. 18 ust. 3a wskazanej wyżej ustawy wynika, że opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa, czy lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży lub poza tym miejscem pozostaje w zgodzie z zasadami lokalizacji takich punktów sprzedaży określonymi w wymienionej wyżej uchwale właściwej rady gminy. Natomiast stosownie do treści art. 18 ust. 3a w/w ustawy zezwolenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 w/w ustawy, organ zezwalający (w tym przypadku burmistrz) wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Tym samym należy stwierdzić, iż zasadnie Sąd I instancji uznał, że pozytywna opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych stanowi ustawową przesłankę warunkującą wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 w/w ustawy. Brak pozytywnej opinii podmiotu uprawnionego do jej podejmowania uniemożliwia organowi zezwalającemu wydania zezwolenia określonego w art. 18 ust. 1 w/w ustawy. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w rozpatrywanej sprawie prawomocnym postanowieniem z dnia 29 lipca 2004 roku Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. wydała negatywną opinię w sprawie wydania stronie składającej skargę kasacyjną zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 w/w ustawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.