I SA/Wa 1154/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2005 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy O. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działka nr ewid [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej wystąpił Dyrektor Muzeum [...] w O. zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że objęta przedmiotową decyzją nieruchomość stanowi integralną część zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Cała nieruchomość, na której mieści się zespół pałacowo-parkowy w O., obejmujący zamek w O., park [...] w O. i dom [...], jest oznaczona w ewidencji gruntów numerami działek [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą KW [...] oraz numerem działki [...] o pow. [...] m2, dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą KW [...]. Traktując powyższe wystąpienie Dyrektora Muzeum [...] w O. jako informację o potrzebie działania w trybie nadzoru, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie i decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że dla komunalizacji mienia następującej z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, istotny jest stan prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie wejścia w życie tej ustawy. Z tym dniem następuje bowiem nabycie przez gminy własności mienia. Mienie określone w decyzji komunalizacyjnej musi być tożsame z tym, które istniało w dniu 27 maja 1990 r. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z wypisu z rejestru gruntów, przedmiotowa działka w tej dacie wchodziła w skład większej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], co do której jako osoba władająca ujawnione było Ministerstwo Kultury i Sztuki. Tymczasem w piśmie z dnia [...] czerwca 2002 r. Starosta Powiatu w K. wyjaśnił, że podziału działki nr [...] o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha dokonano w 1991 r. na zlecenie Urzędu Gminy w O.. Przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej nie występowano do Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału działki nr ewid. [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że przy podziale nieruchomości doszło do naruszenia art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie bowiem z ust. 3 tego artykułu, podział nieruchomości powinien był nastąpić w drodze decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Ponadto organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., komunalizacji z mocy prawa podlegało mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Jednocześnie na podstawie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy z zakresu komunalizacji wyłączone zostały składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) określone w art. 5 ust. 1, które jednocześnie służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Taka sytuacja wystąpiła, zdaniem organu nadzoru w rozpatrywanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że na spornej nieruchomości znajduje się dom [...], stanowiący część zespołu pałacowo-parkowego w O. wpisanego do rejestru zabytków. W tym stanie rzeczy organ ten uznał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości Ministra Kultury i Sztuki, wynikających z ustawy o ochronie dóbr kultury. W konsekwencji powyższych ustaleń Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że przedmiotowa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegającym na objęciu decyzją komunalizacyjną nieruchomości nie istniejącej w dniu 27 maja 1990 r., a ponadto wyłączonej z komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Pismem z dnia [...] marca 2004 r. Wójt Gminy O. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdził, że wniosek ten nie zawiera żadnych istotnych dla sprawy nowych argumentów lub okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie innego rozstrzygnięcia. Organ w całości podtrzymał wcześniejsze stanowisko o niedopuszczalności komunalizacji z mocy prawa nieruchomości utworzonej po 27 maja 1990 r. Powyższej oceny nie zmienia, zdaniem organu nadzoru, podniesiony przez Gminę O. argument, że sporna nieruchomość miała przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej urządzoną księgę wieczystą, z której wynikało prawo własności Skarbu Państwa. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] wniosła Gminy O. zarzucając jej niezgodność z prawem. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działka nr ewid. [...] nie narusza, zdaniem strony skarżącej, przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Działka ta nie stanowiła bowiem integralnej części Muzeum [...] w O.. Za tym poglądem przemawia fakt, że wniosek z dnia [...] września 1998 r. złożony przez Muzeum [...] w O. do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków dotyczył działek o nr ewid. [...] oraz [...], o łącznej powierzchni [...] ha. Nietrafny jest, zdaniem strony skarżącej zarzut, że brak jest decyzji o podziale nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], bowiem [...] października 1991 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. złożył wniosek do Państwowego Biura Notarialnego w K. o urządzenie księgi wieczystej dla nieruchomości położonej we wsi O., oznaczonej nr ewid. [...], która stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 4, poz. 177). Państwowe Biuro Notarialne postanowieniem z dnia [...] października 1991 r. orzekło założyć księgę wieczystą KW Nr [...] i w dziale I wpisać działkę nr ewid. [...]. Przedmiotowy wpis w księdze wieczystej jest dowodem, że prawo jawne wpisane w księdze wieczystej jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, o czym stanowi art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 107, poz. 147, z późn. zm.). Strona skarżąca podniosła również, że Muzeum w O. nie miało legitymacji procesowej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. W świetle powyższych okoliczności brak jest, zdaniem strony skarżącej, podstaw prawnych do uznania, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Kontrola sądowo-administracyjna decyzji w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skargę wniesiona w rozpatrywanej sprawie należy uwzględnić, ale z innych powodów niż w niej podniesione. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekał w trybie nadzorczym i jego obowiązkiem było zbadanie czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ten stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym w szczególności na rażącym naruszeniu przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). Powyższe stwierdzenie nie zawiera jednak oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. W orzecznictwie administracyjnym uważa się, że o tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest więc dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Za rażące naruszenie prawa należałoby niewątpliwie uznać dokonanie komunalizacji nieruchomości wbrew przesłankom art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. stanowi, że "jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Decydujące znaczenie dla nabycia mienia komunalnego w powyższym trybie ma więc stan prawny i faktyczny mienia ogólnonarodowego, istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Wojewoda [...] dokonując komunalizacji przedmiotowej nieruchomości obowiązany był ustalić przede wszystkim, czy należała ona w tej dacie do podmiotu wymienionego w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Ustalenie tej okoliczności nie przesądzało jednak jeszcze o komunalizacji, ponieważ ustawa ta w przypadkach określonych w art. 11 ust. 1 wyłącza możliwość komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa, na podstawie przepisów art. 5 ust. 1-3. Jak wynika z karty inwentaryzacyjnej skomunalizowanej nieruchomości, w dniu [...] maja 1990 r. była ona w użytkowaniu Gminnej Biblioteki Publicznej w O.. Ustalenie to nie zostało w postępowaniu nadzorczym podważone jakimkolwiek dowodem. Fakt wpisania natomiast przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków, nie oznacza, wbrew twierdzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że nieruchomość ta służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków jest jedną z form jej ochrony i może nastąpić niezależnie od tego jakim celom służy ta nieruchomość. Nie jest również trafny pogląd organu nadzoru, zgodnie z którym skutki przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mogą dotyczyć składników tylko w ich stanie ewidencyjnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Wojewoda [...] stwierdził, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę O. własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej według stanu na dzień 27 maja 1990 r. częścią działki nr ewid. [...], oznaczonej obecnie w ewid. gruntów jako działka nr [...]. Dokonanie zmian w ewidencji gruntów po dniu 27 maja 1990 r. w stosunku do nieruchomości nabytych przez gminy z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia tego nabycia. Podział nieruchomości na kilka nowych nieruchomości wywołuje skutek prawny w postaci zmiany identyfikacji tej nieruchomości, poprzez inne określenie granic zewnętrznych. Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest to bowiem to samo mienie lub, tak jak w niniejszej sprawie, część tego mienia, tylko inaczej oznaczona w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Powołanie nowych oznaczeń w decyzji stwierdzającej to nabycie jest niezbędne, stanowi ona bowiem postawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków. Nawet gdyby przyjąć, że Wojewoda [...] niewskazując nr ewid. działki na dzień 27 maja 1990 r. naruszył przepisy, to naruszenie to nie może być zakwalifikowane jako rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Badając w trybie nadzoru prawidłowość decyzji komunalizacyjnej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł badać prawidłowości dokonania podziału działki nr ewid. [...]. Podział ten nastąpił bowiem w odrębnym postępowaniu zakończonym założeniem dla wydzielonej działki nr ewid. [...] księgi wieczystej KW Nr [...] (postanowienie Państwowego Biura Notarialnego w K. z dnia [...] października 1991 r. znak: Dz. Kw Nr [...]). Stanowiące własność tej samej osoby i graniczące ze sobą działki gruntu objęte oddzielnymi księgami wieczystymi są odrębnymi nieruchomościami w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Odrębność tę tracą w razie połączenia ich w jednej księdze wieczystej (postanowienie SN z 30 października 2003 r., IV CK 114/02; OSNC 2004/12/201). Księga wieczysta jest czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., gdyż pozwala na skonkretyzowanie, kto jest właścicielem wydzielonego obszaru. Prawidłowość założenia księgi wieczystej dla wydzielonej działki nr ewid. [...] nie mogła być natomiast badana ani w prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniu komunalizacyjnym, ani w obecnie prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowaniu nadzorczym. W świetle powyższego nie można przyjąć za udowodnione, że komunalizacja spornej nieruchomości nastąpiła z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1994 r. Sprawa ta nie została należycie wyjaśniona, a zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.