IV SA/Gl 531/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Szczepan Prax Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant stażysta Agnieszka Zygmunt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2005 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C., w oparciu o art. 37j ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. Nr 6, poz. 56 z 2001 r./ przyznano A.J. prawo do zasiłku przedemerytalnego począwszy od dnia [...] wobec spełnienia wymaganych w ustawie przesłanek. Przed dniem odbioru przez A.J. powyższej decyzji, co nastąpiło w dniu [...], złożyła ona do Powiatowego Urzędu Pracy w C. nowy wniosek, domagając się przyznania jej świadczenia przedemerytalnego. Od decyzji natomiast wydanej przez organ I instancji odwołała się, podnosząc, iż przed jej wydaniem zmieniła swój wniosek i domagała się w miejsce przyznania zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, a w konsekwencji organ orzekając o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego uczynił to wbrew jej woli. Wojewoda Ś., po rozpoznaniu wniesionego przez A.J. odwołania, w oparciu o art. 37j ust. 1 i 2 i art. 37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. Nr 6, poz. 56 z 2001 r./ decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnione zostało, iż organ II instancji, jakim jest Wojewoda Ś. nie może rozpoznać sprawy w zakresie żądania przyznania odwołującej świadczenia przedemerytalnego, bowiem żądanie to stanowi nowy wniosek, a zatem musi być rozpoznane w pierwszej kolejności przez organ pierwszoinstancyjny. Ustosunkowując się natomiast do zaskarżonej decyzji, Wojewoda Ś. stwierdził, iz strona spełniła w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy przesłanki wymagane do nabycia zasiłku przedemerytalnego, natomiast nie spełniła warunków, o jakich mowa w treści art. 37k ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r. co wykluczało przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego. Nie godząc się ze stanowiskiem przedstawionym w rozstrzygnięciu organu II instancji, A.J. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując jak w odwołaniu na fakt, iż organ orzekł o prawach strony, mimo braku wniosku w kwestii przyznania jej zasiłku przedemerytalnego. Skarżąca podniosła również, iż złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego, tym samym zmieniając swoje pierwotne żądanie, a uczyniła to przed wydaniem w sprawie decyzji rozstrzygającej to pierwotne żądanie, bowiem odbiór tej decyzji nastąpił dopiero [...]. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wojewoda Ś. stwierdził zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia oświadczając jednocześnie, iż w kwestii przyznania skarżącej świadczenia przedemerytalnego wydana została druga decyzja, utrzymana w mocy przez organ II instancji i zaskarżona przez stronę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu rozprawy, postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2004 r. zawiesił postępowanie w sprawie wobec wątpliwości prawnych wywołanych nowelizacją ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wprowadzoną w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. a likwidującą instytucję zasiłków przedemerytalnych i łagodzącą wymagania potrzebne do uzyskania świadczenia przedemerytalnego, a w konsekwencji zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawę o zbadanie konstytucyjności wskazanej nowelizacji. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2005 r. podjęte zostało zawieszone postępowanie i sprawa przekazana do jej merytorycznego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszym rzędzie należy podnieść, że wedle treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, sądy te sprawują kontrolę zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej. W świetle natomiast brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ zwanej dalej p.p.s.a. sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Istotne jest to, że w przypadku wszczęcia postępowania np. przez stronę, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot tego żądania /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1396/97 publ. LEX 41909/. Art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku gdy przepis prawa materialnego normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, iż bez takiego wniosku organ nie posiada uprawnień do rozpoznawania sprawy. W szczególności istotne to jest w zakresie spraw ustalających sytuację prawną jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem. Stosownie do treści art. 37 lit. l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2001 Nr 6, poz. 56/, wszczęcie postępowania w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego następuje na wniosek osoby, która spełniała określone w ustawie warunki. Konsekwentnie zatem do wcześniej zamieszczonych uwag, wyłącznie ta osoba uprawniona jest do określenia przedmiotu tego postępowania. Wniosek złożony przez skarżącą w niniejszej sprawie dotyczył przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Z zebranego w sprawie materiału wynika, iż w dniu [...] wpłynął do Urzędu Pracy drugi wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Organ przyjął zatem, iż w wyniku dwu wniosków należy wszcząć dwa odrębne postępowania. Dopiero z treści odwołania i skargi wynikało jednoznacznie, iż wolą strony była zmiana żądania w zakresie przedmiotowym. Zgodnie z poglądem ukształtowanym od lat w judykaturze decyzja administracyjna jest prawidłowa i obowiązuje tylko wtedy, jeżeli została podjęta i wydana przez właściwy organ administracji publicznej, we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów prawa. Stosownie do art. 104 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych organów państwa, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli o charakterze zewnętrznym, zatem musi ona ujawniać wolę organu administracyjnego w sposób dostateczny i to na zewnątrz organu. Procesowe pojęcie decyzji wywodzić trzeba z art. 104 k.p.a. łącznie z art. 105 i 107, a także art. 1 pkt 1 tego Kodeksu. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Wydanie zatem decyzji jest formą załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny nie doręczy decyzji stronie. Dopiero spełnienie przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza, że decyzja została sporządzona a skierowanie decyzji do adresata i doręczenie jej adresatowi powoduje możliwość uznania, że decyzja ta została wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia także argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 k.p.a. Zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zatem zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową /np. możliwość wniesienia odwołania/. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Biorąc pod uwagę, iż skarżąca co prawda przed doręczeniem jej decyzji w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego złożyła drugi wniosek o przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego co nie było jednak jednoznaczne z cofnięciem żądania w zakresie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, natomiast sprecyzowała swoje stanowisko odnośnie żądania prawa do zasiłku przedemerytalnego dopiero w treści odwołania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzja I instancji wydana została przed cofnięciem /zmianą/ żądania strony. Organ odwoławczy zatem był zobowiązany do rozpoznania treści odwołania skarżącej zgodnie z jej rzeczywistą wolą, która tym razem przejawiała się w jednoznacznym żądaniu cofnięcia wniosku o przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Tym samym, kiedy dopiero na etapie postępowania odwoławczego zaszły okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym /art. 105 § 1 k.p.a./ organ odwoławczy wydać powinien decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie było natomiast podstaw prawnych do rozstrzygania sprawy merytorycznie przez co naruszony został przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeka jak w sentencji. sj