I OSK 1342/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 11 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1449/04 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę krajową uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2005 roku (sygn. akt I SA/Wa 1449/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę krajową. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją Nr [...], z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...], z dnia [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. K. w wysokości 22.916 złotych za działkę gruntu nr 232/14, o powierzchni 327 m2, położoną we wsi [...], wydzieloną pod projektowaną drogę krajową w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia 15 maja 2001 roku. Jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazany został Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ administracji II instancji stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, iż w imieniu Skarbu Państwa podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o finansowaniu dróg publicznych oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 1994 roku o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t.j. Dz.U. z 2001 roku, Nr 110, poz. 1192 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721) właśnie ten podmiot obciąża wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi krajowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie domagając się uchylenia decyzji w części dotyczącej podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Skarżący podniósł, iż w myśl art. 132 ust. 5, art. 4 pkt 9 oraz art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za działkę nr 232/14 jest Starosta [...], jako wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i uznał, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004 roku (sygn. akt OSK 88/04, niepubl.), że ustawa ta jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg krajowych, w tym lokalizację, nabywanie nieruchomości, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach. Zdaniem Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, iż użyte w art. 22 ust. 1 wspomnianej ustawy sformułowanie "koszty nabycia pod drogę, w tym odszkodowania" obejmuje również obowiązek wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do wypłaty odszkodowania w sprawie nie ma zastosowania art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Sąd omyłkowo wskazał art. 130 ust. 5), ponieważ jest on wyłączony przez uregulowanie szczególne zawarte w art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Przepis ten odsyła przy określaniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu dróg publicznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wniósł Skarb Państwa – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie zarzucając: - naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przez błędną jego wykładnię; - naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 roku o finansowaniu dróg publicznych przez niewłaściwe zastosowanie; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Za błędne, strona skarżąca, uznała stanowisko Sądu I instancji, iż art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wyłączył stosowanie art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem jej, przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych są przepisami lex specialis w odniesieniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko w takim zakresie, w jakim odmiennie regulują określone instytucje objęte przepisami tej ostatniej ustawy. Instytucja przejścia z mocy prawa własności działek gruntu na rzecz Skarbu Państwa, w trybie określonym w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest objęta regulacją ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Przepisy tej ustawy nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a właściwości organów nie można domniemywać. W skardze podkreślono, iż art. 23 omawianej ustawy odsyła wprost w sprawach nieuregulowanych do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec czego wolą ustawodawcy było zachowanie ogólnych zasad ustawy o gospodarce nieruchomościami w tych sprawach, których nie reguluje ustawa szczególna. Dodatkowo wskazano, iż z uwagi na wszczęcie sprawy o odszkodowanie przed wejściem w życie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, przeszkodą w stosowaniu tej ustawy w rozpoznawanej sprawie jest treść art. 42 ust. 1 ustawy. Wniosek o odszkodowanie został przekazany według właściwości Staroście [...] w dniu 7 stycznia 2002 roku, a ustawa weszła w życie z dniem 10 maja 2003 roku. Zgodnie zaś z powołanym przepisem, do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się w całości przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem strony skarżącej, także powołany przez Sąd I instancji art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansowaniu dróg publicznych nie został właściwie zastosowany. Ustawodawca wskazał w tym przepisie właściwego ministra, jako podmiot finansujący zadania z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami, natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (w uzasadnieniu wyroku błędnie wskazano Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad) jest tylko pośrednikiem przekazującym środki na wskazane w ustawie cele. Podniesiono również, iż instytucja przejścia prawa własności działek na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu dróg publicznych, nie jest bowiem zadaniem z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami krajowymi. W ocenie autora skargi kasacyjnej, uznanie przez Sąd I instancji przepisów o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji dróg krajowych, jako przepisów lex specialis odmiennie od ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących m.in. organy właściwe do orzekania, obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego i Starosty [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ustawa ta wskazuje bowiem wojewodę jako organ właściwy w I instancji we wszystkich sprawach uregulowanych ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) zawiera postanowienia szczególne w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.). Ustawa ta, jako lex specialis nie wyłącza jednak stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle, ale tylko w zakresie, w jakim przewiduje uregulowania odmienne. Za trafny, w związku z powyższym, należy uznać zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wbrew stanowisku Sądu I instancji zawarte w tym przepisie sformułowanie "koszty nabycia pod drogę, w tym odszkodowania" nie obejmuje obowiązku wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę krajową w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten reguluje szczególny przypadek przejścia własności działki gruntowej na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną (w tym także pod drogę krajową), której wydzielenie następuje w wyniku podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela lub użytkownika wieczystego. Nie jest to nabycie własności w drodze umowy ani w drodze postępowania wywłaszczeniowego, o jakich mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Należy zauważyć, iż ustawa ta w sposób kompletny reguluje warunki nabycia nieruchomości od chwili ustalenia lokalizacji drogi, którą zatwierdza się również projekt podziału nieruchomości (art. 12 ust. 1), aż do przeniesienia w drodze umowy własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (art. 13 ust. 1). Podnieść należy, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod drogi krajowe, jeżeli nie dojdzie do ich nabycia w drodze umowy, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (art. 15 ust. 1 przedmiotowej ustawy). Organem właściwym do jego przeprowadzenia w I instancji jest wojewoda (art. 16 ust. 1), zaś wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Przytoczone przepisy świadczą, że omawiana ustawa w sposób szczególny, z wyłączeniem innych ustaw dotyczących dróg publicznych i autostrad, reguluje sposób nabywania nieruchomości pod drogi krajowe i autostrady ale tylko w odniesieniu do dróg i autostrad, w stosunku do których została dokonana lokalizacja w trybie określonym w tej ustawie. Z przepisów przejściowych i końcowych ustawy wynika, że ma ona również zastosowanie do nieruchomości, nabytych pod drogi krajowe i autostrady, w odniesieniu do których, przed wejściem jej w życie podjęte zostały decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady bądź decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku pozostałych dróg objętych ustawą. Zgodnie z treścią przepisu 41 ust.2 i 3 ustawy, decyzje wydane przed datą wejścia jej w życie pozostają w mocy. Oznacza to, iż nabywanie pod drogi gruntów objętych tymi decyzjami, czy to w drodze umowy, czy też wywłaszczenia następuje również w trybie tej ustawy. Warunkiem koniecznym pokrycia kosztów nabycia nieruchomości, w tym odszkodowania, pod drogi objętą działaniem ustawy, jest jednakże wcześniejsze ustalenie lokalizacji, bądź istnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do tych dróg. Powodem, dla którego ustawodawca wprowadził te szczególne unormowania, było przyśpieszenie budowy dróg krajowych, niezależnie od uregulowań zawartych w planach zagospodarowania przestrzennego. Stąd też w przepisie art.10 ustawy wprowadzono zapis, iż w sprawach lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się i jednocześnie, jak wyżej powiedziano, pozostawiono w mocy decyzje o ustaleniu lokalizacji oraz o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, które wydano do dnia wejścia w życie ustawy. Przepisy ustawy w sposób jednoznaczny wiążą kwestie nabywania gruntów pod drogi krajowe i autostrady z istnieniem decyzji o ich lokalizacji bądź decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa ta, określająca zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stanowi wyjątek od ogólnych zasad nabywania i wywłaszczania nieruchomości określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i jako taka powinna być wykładana w sposób zawężający. Rozciąganie przepisów ustawy na wszelkie nieruchomości nabyte pod drogi krajowe stanowi niedopuszczalną, rozszerzającą wykładnię wyjątku od zasady ogólnej. Także treść art. 2 ust. 1 ustawy o finansowaniu dróg publicznych, którego naruszenie trafnie zarzuciła strona wnosząca skargę kasacyjną, nie uzasadnia obowiązku wypłaty odszkodowania, za grunt przejęty pod drogę krajową w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Przepis ten nakłada na ministra właściwego do spraw transportu obowiązek finansowania za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych zadań w odniesieniu do dróg krajowych w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi. Nie ulega wątpliwości, iż proces budowy, przebudowy, remontu drogi nie obejmuje samego nabycia nieruchomości pod drogę. Oczywiście ustawodawca w drodze definicji ustawowej może przyznać określonemu sformułowaniu szerszy zakres znaczeniowy, jednakże musi tego dokonać w sposób wyraźny. Ustawodawca w tym przypadku z takiej możliwości nie skorzystał. Wręcz przeciwnie, w art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych dokonał rozdziału procesu inwestycyjnego na etapy: lokalizacji, nabycia nieruchomości pod drogę oraz samej budowy drogi. Dał temu wyraz także za pomocą systematyki wskazanej ustawy, gdzie kwestie te uregulował w osobnych rozdziałach. Dlatego też koszty nabycia nieruchomości pod drogę nie mieszczą się w hipotezie pojęcia "finansowanie budowy drogi" użytego w ustawie o finansowaniu dróg publicznych. Warto zauważyć ponadto, że fakt przeznaczenia określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę krajową nie oznacza jeszcze podjęcia inwestycji w zakresie realizacji konkretnej drogi krajowej. Jest to jedynie wstępny etap określenia kierunków rozwoju sieci drogowej, który może ulec zmianie i nie powoduje automatycznego rozpoczęcia inwestycji drogowej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa w trybie określonym w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podzielić również należy stanowisko strony skarżącej, iż przepis art. 42 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zawarty w jej przepisach przejściowych i końcowych, wyłącza stosowanie przedmiotowej ustawy w rozpoznawanej sprawie. W myśl powyższego unormowania przepisy ustawy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną jedynie na wniosek strony. Wniosek taki nie został jednak zgłoszony, mimo że postępowanie w sprawie o wypłatę odszkodowania wszczęto przed właściwym organem w dniu 11 stycznia 2002 roku, a więc przed wejściem w życie przedmiotowej ustawy, tj. 25 maja 2003 roku. Uznanie, iż przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie mają zastosowania w sprawie powoduje, iż zbędne jest się rozważanie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania -art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które polegało na nie dostrzeżeniu przez Sąd I instancji, iż w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę w trybie określonym przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wojewoda jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w I instancji, co powinno skutkować na podstawie przepisu art. 156§1, pkt 1 k.p.a. stwierdzeniem nieważności zarówno decyzji Wojewody Mazowieckiego, jak i decyzji Starosty [...]. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.