II OSK 1391/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Ludwik Żukowski /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o. o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 305/05 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia (...) w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. (zwany dalej WSA, Sądem pierwszej instancji lub Sądem) wyrokiem z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 305/05 uwzględnił skargę złożoną przez Stowarzyszenie E. z siedzibą w R. uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 lutego 2005r. nr 3SKO-UL/[...]/32/12280/04 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowego domu towarowego "budynek A " o powierzchni sprzedaży 1990 m2 i "budynek B" usługowo-handlowo-administracyjny o powierzchni sprzedaży ok. 600 m2, wraz z parkingiem zlokalizowanym w podziemiu "budynku A " na ok. 121 miejsc parkingowych, parkingami terenowymi na ok. 87 miejsc parkingowych, powierzchniami komunikacyjnymi, włączeniami do istniejących ulic, obiektami towarzyszącymi, dojazdami, nową i przebudowaną infrastrukturą techniczną oraz komunalną, elementami małej architektury, reklamami oraz zielenią towarzyszącą, projektowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 1 1414 ha, stanowiącej bezpośredni obszar planowanej inwestycji oraz na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i częściach działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] przeznaczonych pod wjazdy i podłączenia infrastruktury technicznej o łącznej powierzchni ok. 0,7961 ha, w R. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U . Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u .p.z .p.). Zgodnie z tym unormowaniem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa i jego celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji: funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Dowodem przeprowadzanym na okoliczność spełnienia przez projektowaną inwestycję tych warunków powinna być analiza sporządzona podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u .p.z .p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U . Nr 164, poz. 1588 ze zm.). W ocenie Sądu zastrzeżenia budził zaakceptowany w decyzji sposób dokonania oceny kontynuacji funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu na podstawie analizy sporządzonej przez członka [...] Izby Architektów. Analiza ta zupełnie pominęła fakt, czy sąsiednie działki są zabudowane przynajmniej w sposób zbliżony do projektowanej zabudowy złożonej z dwóch budynków: centrum handlowo-usługowego (w zakresie branży spożywczo-przemysłowej, artykułów gospodarstwa domowego, wyrobów tekstylnych oraz gastronomii) i administracyjno-biurowego, o łącznej powierzchni niemal 2 ha. Analiza ta, zamiast szczegółowo wskazywać na stopień zbieżności przeznaczenia i sposobu użytkowania zabudowy istniejącej już na działkach sąsiadujących oraz na przeznaczenie i sposób użytkowania obiektów projektowanych w ramach inwestycji, ograniczała się do ogólnego zakreślenia przeznaczenia działek sąsiednich. W analizie posłużono się wyłącznie pojęciami nieostrymi, wyodrębniając na przyległym terenie trzy obszary: obszar I , obejmujący budynki usługowe (administracja publiczna, poczta, telekomunikacja wraz z budynkami pomocniczymi); obszar II, obejmujący budynki usługowe (handel detaliczny, gastronomia, usługi komunikacyjne oraz budynki i obiekty pomocnicze), a także obszar III, obejmujący budynki usługowe (handel detaliczny, administracja publiczna i gospodarcza, usługi różne). Ustalenia organu odwoławczego oparte na tak pobieżnej i nieprecyzyjnej analizie warunków wymaganych przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. rodzą uzasadnioną wątpliwość, czy choć jedna działka dostępna z tej samej co projektowana inwestycja drogi publicznej jest zabudowana w sposób zbliżony do projektowanego centrum handlowo-usługowego z częścią administracyjną. Jak podkreślił WSA, nie jest wymagane aby zabudowa na działkach sąsiednich i projektowanych pod zabudowę miała identyczne gabaryty i taką samą formę architektoniczną, jak obiekty z którymi ma sąsiadować. Istotne jest jednak aby ani nie dochodziło do oczywistej, jaskrawej dysproporcji pomiędzy przeznaczeniem i funkcjami sąsiadujących z sobą obiektów: dotychczasowych i nowego. Do takiej dysproporcji może dojść, jeżeli w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy ustali, że projektowane duże centrum handlowo-usługowe wraz z obiektem administracyjnym miałoby sąsiadować z obiektami pocztowymi, telekomunikacyjnymi, komunikacją publiczną, transportem samochodowym albo niewielkimi obiektami gastronomicznymi lub handlowymi o znikomej, w porównaniu z planowaną inwestycją, powierzchni sprzedaży lub usług. Formułując ocenę prawną Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy i odniesienia się przez organ odwoławczy do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działek sąsiadujących z projektowaną inwestycją, posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej. W przypadku gdy zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie będzie dostateczny dla dokonania tak szczegółowych porównań i sformułowania wniosków w zakresie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p., organ odwoławczy powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Opisany wyrok WSA zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez należycie umocowanego pełnomocnika uczestnika postępowania, inwestora, P. Sp. z o .o . z siedzibą w G., w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .). Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez WSA przepisów postępowania w postaci art. 50 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a . oraz zarzucie naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. Uzasadniając zarzuty kasacyjne, stwierdzono, że WSA naruszył art. 50 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a . poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż Stowarzyszenie E. z siedzibą w R. było legitymowane do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 lutego 2005 r. nr 3SKO-UL/[...]/32/12280/04. Przedmiot skargi nie mieścił się w zakresie statutowej działalności tej organizacji społecznej. Z regulaminu Stowarzyszenia E. wynika, że jego celem jest ochrona przyrody, a środkami osiągania tego celu są: zgłaszanie odpowiednim organom wniosków dotyczących poprawy środowiska, wykrywanie działań naruszających przepisy dotyczące ochrony środowiska i zawiadamianie o tych naruszeniach właściwych organów. Sprawa administracyjna dotycząca planowania przestrzennego nie należy do spraw, w których rozstrzygane są zagadnienia ochrony środowiska. Takie zagadnienia mogą wyłaniać się tylko na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U . z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Ponadto, osoba reprezentująca Stowarzyszenie E. - G. U., był w postępowaniu administracyjnym równocześnie osobą uprawnioną do reprezentowania innego uczestnika postępowania, Stowarzyszenia K. z siedzibą w R. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie E. reprezentowało w istocie interesy innej organizacji społecznej – Stowarzyszenia K. Taki zakres reprezentowanych interesów nie upoważniał Stowarzyszenia E. do złożenia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a . Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a . doszło gdyż WSA pominął dane wynikające z wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego, w którym stwierdzono, że G. U. korzysta z prawa do reprezentacji obydwu podmiotów: skarżącego Stowarzyszenia E. oraz uczestnika postępowania, Stowarzyszenia K. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. oparto na twierdzeniu, że Sąd w błędny sposób doszedł do przekonania, iż ocena warunków wymaganych przez ten przepis została dokonana przez organ odwoławczy w sposób zbyt ogólny i nieprecyzyjny. Przede wszystkim "funkcje zabudowy" nie mogą być oceniane z punktu widzenia sposobu użytkowania oraz celów istniejącej już zabudowy, gdyż terminami "użytkowanie" oraz "cele" u .p.z .p. się nie posługuje. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, samo wskazanie sposobu rozgraniczenia terenów planowanej inwestycji oraz określenie ich przeznaczenia przy pomocy oznaczonych rodzajowo grup funkcji (np. handel, gastronomia, usługi, centrum handlowe, dom towarowy, hala targowa, restauracja) jest wystarczające dla dokonania ustaleń, czy inwestycja planowana oraz istniejące już obiekty na sąsiednich działkach wykazują podobieństwo funkcji cech i zagospodarowania terenu. Sporządzona na potrzeby badanej sprawy analiza wskazuje, że działki sąsiednie są zajęte pod usługi, w tym: usługi publiczne, administrację, komunikację, biura i parkingi. W analizie tej wykazano, że na sąsiednich działkach świadczone są usługi oraz prowadzony jest handel i że powierzchnia sprzedaży, określona zwrotem "do 2 000 m2", dostatecznie wskazuje na podobieństwo do planowanej inwestycji. Wprawdzie nie wykazano jakie konkretnie obiekty i w jakim zakresie realizują oznaczone funkcje, to jednak przedstawiony stopień szczegółowości wydaje się dostateczny do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie będzie wyróżniała się z punktu widzenia funkcji, cech i zagospodarowania terenu. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. nie wynika aby organy obowiązane były ustalać funkcje, cechy, formę architektoniczną i sposób zagospodarowania każdego konkretnego istniejącego już obiektu sąsiadującego, a następnie oceniać stopień ich podobieństwa w stosunku do planowanej inwestycji. Sformułowanie przez Sąd pierwszej instancji oceny, zgodnie z którą organ odwoławczy powinien uzależnić treść decyzji od tak drobiazgowych ustaleń jak te dotyczące powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej oraz powierzchni sprzedaży, zbytnio ingeruje w prawo własności, zakładające swobodę w czynieniu użytku z nieruchomości. Wymóg kształtowania ładu przestrzennego nie może aż tak istotnie ograniczać prawa własności nieruchomości. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi złożonej przez Stowarzyszenie E. Ponadto pełnomocnik uczestnika wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Skarżące Stowarzyszenie E. również nie sporządziło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Uczestnicy postępowania: inwestor P. Sp. z o .o . w G., Spółdzielnia O. w R., Powszechna Spółdzielnia S. w R., PKS Sp. z o .o . w R., T. S.A . w R., Przedsiębiorstwo U. w W., K. i Partner Sp. z o .o . w G., Ogólnopolskie Stowarzyszenie E. w Ś., Stowarzyszenie K. w R., H. Z., H. Z.1. i A. Z. także nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 50 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a . Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tych przepisów dochodząc do przekonania, że Stowarzyszenie E. z siedzibą w R. jest organizacją społeczną uprawnioną do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 lutego 2005 r. nr 3SKO-UL/[...]/32/12280/04. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a . uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in. organizacja społeczna w zakresie swojej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie E., zgodnie z zawiadomieniem Starosty Powiatu [...] z dnia 7 marca 2003 r. nr 5050/Sz-2/03 (k. nr 36d akt administracyjnych) zostało wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U . z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). Stowarzyszenie to brało udział w postępowaniu administracyjnym, gdyż postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 czerwca 2004 r. nr IU.IX.733110/208/03 dopuszczono je do udziału w postępowaniu (k. nr 43 akt administracyjnych). Celem tego stowarzyszenia sformułowanym w § 1 i 3 jego Regulaminu, jest ochrona przyrody na terenie całego kraju (k. nr 29 akt sądowych pierwszej instancji). Do przykładowych środków działania, służących realizacji tego celu Stowarzyszenia należą: zgłaszanie odpowiednim organom wniosków dotyczących poprawy stanu środowiska, wykrywanie działań naruszających przepisy dotyczące ochrony środowiska, a także zgłaszanie wykrytych naruszeń prawa odpowiednim organom (§ 4 tiret trzecie i czwarte Regulaminu). Zgodnie z oświadczeniem przedstawiciela Stowarzyszenia E., motywem skierowanej do WSA skargi było podjęcie działań w interesie prawnym mieszkańców R. mieszkających w pobliżu planowanej inwestycji, a w szczególności osób, które zgłaszają się do Stowarzyszenia z prośbami o interwencję (k. nr 81 akt sądowych pierwszej instancji). Nie jest usprawiedliwiony zarzut pełnomocnika uczestnika, że sprawa administracyjna dotycząca planowania przestrzennego nie należy do spraw, w których rozstrzygane są zagadnienia ochrony środowiska. Lokalizacja dużej inwestycji usługowo-handlowej rodzi szereg niebezpieczeństw związanych z możliwością nieuprawnionej ingerencji inwestora w elementy przyrodnicze, poczynając od ewentualnych zagrożeń dla chronionych prawnie gatunków roślin i zwierząt, poprzez liczne aspekty ochrony środowiska człowieka przed hałasem, odpadami i promieniowaniem, na ochronie walorów krajobrazowych kończąc. Wbrew stanowisku pełnomocnika uczestnika, również przepisy u .p.z .p. są regulacjami mającymi na celu ochronę środowiska, na co wprost wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 2 pkt 3 u .p.z .p. Na przysługiwanie Stowarzyszeniu E. legitymacji procesowej nie ma wpływu tytuł jego przedstawiciela, G. U. (członka-założyciela) do reprezentowania innego uczestnika postępowania, który nie złożył skargi – Stowarzyszenia K. z siedzibą w R. Pełnomocnik uczestnika pominął zupełnie, że G. U., były Wiceprezes-członek Zarządu Stowarzyszenia K. przestał być członkiem Zarządu tego Stowarzyszenia jeszcze przed zakończeniem postępowania przed organem pierwszej instancji (pismo z dnia 16 grudnia 2003 r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia 30 września 2003 r., sygn. akt GL.X NS-REJ.KRS/5060/3/290; k. nr 12c i 13 akt administracyjnych). Niezależnie jednak od tego, podkreślić należy, iż czasowe łączenie przez tę samą osobę członkowstwa w różnych stowarzyszeniach i posiadanie tytułu do reprezentacji stowarzyszeń będących skarżącym i uczestnikiem tego samego postępowania sądowego, nie ma wpływu na zdolność każdego z tych stowarzyszeń do obrony interesów prawnych innej kategorii osób, o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a . Zdolność organizacji społecznej do obrony interesów prawnych innych osób każdorazowo oceniać należy wyłącznie z punktu widzenia celów statutowych (regulaminowych) uczestniczących w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych oraz potencjalnych zagrożeń, jakie dla interesów prawnych tak właśnie wyodrębnionej grupy osób może nieść kształtowany decyzją stosunek prawny. Z tych samych powodów nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a ., zgodnie z którym sąd obowiązany jest do wydania wyroku na podstawie akt sprawy. Jak już to wykazano wcześniej, nie jest uprawnione stanowisko, iż w badanej sprawie doszło do rozpoznania skargi organizacji społecznej, która – z racji członkowstwa jej członka w organie innej organizacji występującej w tym samym postępowaniu – nie była w stanie celowo reprezentować interesów prawnych oznaczonej grupy osób. Nie można tym samym twierdzić, że Sąd z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a . pominął dokument stwierdzający członkowstwo tej samej osoby w dwóch stowarzyszeniach będących, odpowiednio: skarżącym i uczestnikiem postępowania, tj. wyciąg z Krajowego Rejestru Sądowego wydany Stowarzyszeniu K.(k. nr 12d akt administracyjnych pierwszej instancji). Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia przez Sąd art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. Zgodnie z powołanym unormowaniem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Rację miał Sąd twierdząc w uzasadnieniu wyroku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie poczyniło dostatecznych ustaleń w zakresie zajścia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. uzależniających wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako naruszenie prawa traktować należy ograniczenie się organu do stwierdzenia, iż analiza obejmująca katalog warunków niezbędnych z punktu widzenia art. 61 ust. 1-5 u .p.z .p. (k. nr 63 akt administracyjnych) została sporządzona przez uprawnioną osobę oraz że jej treść zakreśliła odpowiedni teren i wymagania dla nowej zabudowy. Celem regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. jest zapewnienie ładu przestrzennego na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Instrumentem, przy pomocy którego organy ustalające warunki zabudowy powinny osiągać jednolitość architektoniczną terenu oraz spójność funkcjonalną usytuowanych na nim obiektów jest zasada pozwalająca realizować tylko takie nowe zamierzenia inwestycyjne, które nawiązują swoimi cechami co najmniej do jednego budynku (obiektu), z którym będą w przyszłości sąsiadować przy tej samej drodze publicznej otwierającej do nich dostęp. W pewnym zakresie istniejące elementy zabudowy terenu kształtują zakres dopuszczalnych w świetle prawa nowych inwestycji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. w wyjątkowo wyważony sposób formułuje wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Z jednej strony wymaga aby wykazywała ona podobieństwo (była kontynuacją) w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek; z drugiej jednak, formułuje w zakresie stopnia tego podobieństwa (kontynuacji) dosyć daleko idące wymagania. Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że do ustalenia warunków zabudowy terenu może dojść tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję, wykazywała podobne cechy oraz w zbliżony do zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej sposób zagospodarowywała teren. Poprawna jest dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia powołanego przepisu oraz oceny sposobu jego zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. W pełni podzielić należy zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Bez takiej analizy nie można przejść do kolejnych, doniosłych z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. ustaleń, w tym także w zakresie ich funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu. Po ustaleniu listy tych budynków i obiektów rolą organu jest zbadanie funkcji, jaką poszczególne te obiekty pełnią. Właściwie przy tym wskazano, że podstawowym kryterium podczas oceny funkcji budynku lub obiektu powinien być cel, w jakim został wzniesiony, katalog potrzeb, jakie zaspokaja i aktualny sposób jego użytkowania. Ocena cech, formy architektonicznej i sposobu zagospodarowania terenu powinna, w przypadku każdego z analizowanych obiektów sąsiadujących, obejmować ich gabaryty (powierzchnię użytkową, liczbę kondygnacji), wzajemne przestrzenne ulokowanie, a także stosunek zajmowanych powierzchni do poszczególnych funkcji, jeżeli ten sam obiekt wypełnia więcej niż jedną funkcję. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala dopiero organowi na dokonywanie oceny co do stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do budynków lub obiektów zlokalizowanych i działających w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Tylko znaczny stopień podobieństwa pod względem każdego z wymienionych determinantów pozwala na stwierdzenie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu objętego inwestycją będzie stanowiło "kontynuację" dotychczasowej zabudowy terenu w znaczeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. Dostatecznych podstaw dla dokonania tych wszystkich ustaleń faktycznych zabrakło w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy w rozpoznawanej sprawie. Analiza, do której odesłano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogranicza się tylko do wprowadzenia podziału terenu działek sąsiadujących na trzy obszary (obszar I , obejmujący ulicę [...] i część [...]; obszar II, obejmujący drugą część ulicy [...] oraz obszar III, obejmujący ulicę [...]). Poszczególne partie analizy posługują się tylko ogólnym opisem, rodzajowo wskazującym funkcje pełnione przez budynki znajdujące się na terenie działek sąsiednich. Wyliczają następujące kategorie funkcji budynków i obiektów: 1) usługi: administracja publiczna, poczta, telekomunikacja, dla obszaru I ; 2) usługi: handel detaliczny, gastronomia, usługi komunikacyjne, dla obszaru II oraz 3) usługi: handel detaliczny, biura, administracja publiczna, administracja gospodarcza, usługi różne, dla obszaru III. Budynki usługowe zajmujące wszystkie analizowane działki opisano zwrotem "handel bez ograniczeń, nieprzekraczający 2 000 m2"), natomiast obiekty niebędące budynkami scharakteryzowano takimi terminami jak "infrastruktura techniczna" i "obiekty pomocnicze". Dla określenia zakresu niektórych usług posłużono się enigmatycznym zwrotem "usługi różne". Załączniki graficzne w formie trzech map, nie wnoszą do tych ustaleń niczego poza geometrycznym obrysem brył poszczególnych budynków. W oparciu o tak ogólne, o znacznym stopniu abstrakcji opisy, orzekający w sprawie organ nie mógł dokonać prawidłowej oceny realizacji warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. Tylko wskazanie konkretnych budynków i konkretnych obiektów im towarzyszących, wraz z ich aktualnym, precyzyjnie wskazanym przeznaczeniem, gabarytami, wzajemnym usytuowaniem i stosunkiem ich powierzchni do konkretnych funkcji, jest w stanie umożliwić dokonanie ustalenie stopnia podobieństwa pomiędzy istniejącą już infrastrukturą a planowaną inwestycją. Zasadnie też stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że tylko znaczny stopień podobieństwa pomiędzy istniejącą zabudową i planowaną inwestycją, a w szczególności tego samego rzędu gabaryty, tego samego rodzaju funkcje i zbliżony stosunek zajmowanych powierzchni do zaspokajanych potrzeb, jest w stanie uprawnić twierdzenie, że nowa inwestycja będzie kontynuacją istniejącej zabudowy w znaczeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. Z przedstawionych względów nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia tego przepisu sformułowany w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku pełnomocnika uczestnika, przeprowadzona przez WSA wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. w pełni uprawniała do sformułowania wiążącej organ oceny prawnej, zgodnie z którą przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obowiązany on będzie szczegółowo określić konkretne budynki i obiekty położone na sąsiednich działkach oraz wykazać ich funkcje (cele), sposób użytkowania, gabaryty oraz stosunek poszczególnych powierzchni użytkowych do potrzeb, którym budynki i obiekty służą. Zaprezentowana przez Sąd wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. nie dopuszcza, wbrew stanowisku pełnomocnika uczestnika, nieuprawnionej ingerencji w prawo własności. Wszelkie wymogi, jakim powinna czynić inwestycja jednoznacznie wynikają z przytoczonego przepisu u .p.z .p.; nie można przy tym pomijać, że stosownie do art. 140 Kodeksu cywilnego korzystanie z rzeczy może odbywać się wyłącznie w granicach określonych przez ustawy. Na uwzględnienie zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. nie ma również wpływu posługiwanie się przez Sąd pierwszej instancji, na oznaczenie inwestycji, terminem "centrum handlowo-usługowe". Fakt, iż w skład inwestycji wchodzą dwa budynki: A – dom towarowy oraz B – o funkcji usługowo-handlowo-administracyjnej, a nie jedno "centrum", jak sugeruje to użyty zwrot, nie miało wpływu na żadne z ustaleń w zakresie poprawności wykładni zastosowanego przez Sąd art. 61 ust. 1 pkt 1 u .p.z .p. Obydwie części inwestycji objęte są bowiem tą samą decyzją, obarczoną wykazaną przez Sąd pierwszej instancji wadliwością. Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a ., wobec nieustalenia żadnego z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a ., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.