I SA/Kr 342/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Jarmasz Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek (spr) WSA Bogusław Wolas Protokolant: Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2005r. spraw ze skarg Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] na postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia 22 stycznia 2003r. Nr [...] Nr [...] z dnia 23 stycznia 2003r. Nr [...] Nr [...] Nr [...] Z dnia 17 marca 2003r. Nr [...] W przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych -skargi oddala- Dyrektor Izby Skarbowej w [...] 1. postanowieniem z dnia [...] 2003 r. Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] 2002 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wierzycielowi - Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] tytułów wykonawczych nr [...] obejmujących zaległości z tytułu składek ZUS, 2. postanowieniem z dnia [...] 2003 r. Nr EG/724-530/02 po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] 2002 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wierzycielowi - Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] tytułów wykonawczych nr [...] obejmujących zaległości z tytułu składek ZUS 3. postanowieniem z dnia 23 stycznia 2003 r. Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...]2002 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wierzycielowi - Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] tytułów wykonawczych nr [...] obejmujących zaległości w składkach ZUS, 4. postanowieniem z dnia 23 stycznia 2003 r. Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] 2002 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wierzycielowi - Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] tytułów wykonawczych nr [...] obejmujących zaległości w składkach ZUS, 5. postanowieniem z dnia 23 stycznia 2003 r. Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] 2002 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wierzycielowi - Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] tytułów wykonawczych nr [...] obejmujących zaległości w składkach ZUS. 6. postanowieniem z dnia 17 marca 2003 r. Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] 2003 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wierzycielowi - Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] tytułów wykonawczych nr [...] obejmujących zaległości w składkach ZUS. Naczelnicy urzędów skarbowych stanęli na stanowisku, iż uprawnionym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od tych składek jest Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który dopiero po bezskuteczności w całości lub w części wszczętej egzekucji w ramach posiadanych uprawnień może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego, przywołując art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w myśl, którego, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. W zażaleniach Wierzyciel zakwestionował zarzut naruszenia art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albowiem oczywistym jest, że Dyrektor ZUS działający jako organ egzekucyjny, przystąpiłby do egzekucji, gdyby dłużnik posiadał prawa majątkowe podlegające egzekucji prowadzonej przez ten organ. Wierzyciel podniósł, że niesłuszne jest też wskazanie § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako przepisu bezwzględnie obowiązującego w świetle przepisów ust. 3 i 4 tegoż paragrafu. Wierzyciel nie dysponował jakimikolwiek informacjami na temat zobowiązanych, ich majątku, posiadanych rachunków bankowych, wierzytelności pieniężnych, lub nabycia przez nich praw do świadczeń z ubezpieczenia społecznego albo wynagrodzeń za pracę. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć podniósł, że w rozpatrywanych sprawach tytuły wykonawcze dotyczyły należności składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i fundusz pracy, a więc ustawowym obowiązkiem Dyrektora Oddziału ZUS w [...] będącego jednocześnie organem egzekucyjnym było wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do zobowiązanych. Dopiero po wykorzystaniu przez Dyrektora Oddziału ZUS przyznanych środków egzekucyjnych przez ustawę, gdy egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym stosownie do zapisu § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. W ocenie organu II instancji niedopuszczalne było, jak w przedmiotowych sprawach, kierowanie tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] i Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] bez podjęcia ze strony wierzyciela, będącego organem egzekucyjnym, jakichkolwiek działań w stosunku do zobowiązanych. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może też, jako organ egzekucyjny na podstawie art. 36 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień a także może żądać informacji od organów administracji publicznej i innych podmiotów. ZUS zna numery rachunków bankowych zobowiązanych jak również dysponuje informacjami zamieszczonymi w składanych deklaracjach. Równocześnie z przekazaniem tytułu wykonawczego wierzyciel zgodnie z § 6 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego ma obowiązek przekazać posiadane informacje o majątku i źródłach dochodu zobowiązanego. W rozpatrywanych sprawach Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych bez jakichkolwiek informacji czy wszczął postępowania egzekucyjne, jakie zastosował środki egzekucyjne, czy egzekucja prowadzona w stosunku do zobowiązanych okazała się w części lub w całości bezskuteczna, przekazał tytuły wykonawcze Naczelnikom Urzędów Skarbowych w [...] i [...]. Na postanowienia ostateczne Dyrektora Izby Skarbowej w [...] zostały złożona skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w [...] w których Skarżący domaga się uchylenia zaskarżonych postanowień jako niezgodnych z prawem. W uzasadnieniach skarg Skarżący zarzucił, co następuje: Nieprawidłowa jest interpretacja przepisów prawa materialnego dokonana przez Dyrektora Izby Skarbowej, gdyż na podstawie takiej interpretacji Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku niemożności dokonania czynności egzekucyjnej musiałby doręczyć zobowiązanemu sam tytuł wykonawczy. Tymczasem żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie upoważnia organu uprawnionego do prowadzenia egzekucji z rachunku bankowego, wierzytelności pieniężnych, wynagrodzenia za pracę, czy też świadczeń z ubezpieczeń społecznych do doręczenia odpisu tytułu wykonawczego bez dokonania czynności egzekucyjnej tj. zajęcia wymienionych wyżej praw majątkowych. stosownie do stanowiska wyrażonego w piśmie Ministerstwa Finansów z [...] 2002 r. mak: [...] kierowanego do Izby Skarbowej w [...], dyrektor oddziału ZUS może kierować tytuł wykonawczy do właściwego naczelnika urzędu skarbowego, jeżeli nie jest mu znany znajdujący się na terenie jego działania majątek, z którego mógłby prowadzić egzekucję. Żaden przepis nie wymaga od wierzyciela udowadniania organowi egzekucyjnemu, do którego kieruje tytuł wykonawczy, nieznajomości majątku zobowiązanego. Jeżeli zatem w opinii naczelnika urzędu skarbowego wierzyciel jest w posiadaniu informacji o majątku zobowiązanego, do którego może skierować egzekucję, ciężar udowodnienia tej okoliczności spoczywa na tym organie. nieprawdziwe jest twierdzenie jakoby ZUS Oddział w [...] nie podjął czynności zmierzających do ustalenia majątku zobowiązanych. Takie czynności zostały podjęte a o ich negatywnym rezultacie został powiadomiony właściwy naczelnik urzędu skarbowego stosownym pismem. co do możliwości pozyskania numerów bankowych, Skarżący podniósł, że taką możliwość posiada, ale tylko w stosunku do tych płatników, którzy płacą składki i nie ma wobec nich konieczności prowadzenia egzekucji. W odpowiedzi na skargi Dyrektor Izby Skarbowej w [...] podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonych postanowieniach i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 1 września 2005 r. postanowił na mocy art. 111 § 2 ustawy z 4nia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Kr 342/03 - I SA/Kr 346/03 oraz I SA/Kr 660/03 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygnaturą I SA/Kr 342/03. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne. Stosownie do art. la pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 969 ze zm. / zwanej dalej ustawą egzekucyjną, za organ egzekucyjny uważa się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. O tym, które organy pełnią funkcje organów egzekucyjnych przesądzają przepisy ustawy egzekucyjnej oraz przepisy szczególne. Zgodnie z art. 19 ustawy egzekucyjnej naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z zastrzeżeniem, że dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Jak wynika z powyższych unormowań dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych występuje w podwójnej funkcji wierzyciela -podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym oraz organu egzekucyjnego - organu uprawnionego do stosowania w części określonych w ustawie środków egzekucyjnych w celu wyegzekwowania ciążących na zobowiązanych należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych. Organy egzekucyjne administracji podatkowej / Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] i w [...] / powołując się m.in. na powyższe uregulowania zwróciły tytuły wykonawcze obejmujące należności z tytułu składek ZUS Wierzycielowi - Dyrektorowi Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] uznając za niedopuszczalne przekazywanie tytułów wykonawczych do realizacji innemu organowi egzekucyjnemu bez uprzedniego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podjęcia próby wyegzekwowania należności we własnym zakresie w ramach posiadanych uprawnień. Stanowisko właściwych naczelników urzędów skarbowych należy uznać za uzasadnione w świetle wyżej przytoczonych uregulowań, a także treści art. 26 §4 ustawy egzekucyjnej w związku z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm. / określanego dalej rozporządzeniem wykonawczym. Wierzyciel - dyrektor oddziału ZUS będąc jednocześnie organem egzekucyjnym na podstawie art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Postępowanie egzekucyjne jest zorganizowanym ciągiem czynności organu egzekucyjnego oraz innych podmiotów / uczestników/ tego postępowania, przy czym są to czynności, które nie mają jednolitego charakteru prawnego. W postępowaniu egzekucyjnym możemy wyróżnić czynności procesowe i wykonawcze / por. D. Jankowiak, Zobowiązany kontra organ egzekucyjny, 2003, str.322-325 /. Przez czynności procesowe należy uważać czynności odnoszące się do samego wszczęcia postępowania oraz czynności dokonywane w toku postępowania. W ramach tych czynności organ egzekucyjny będący także wierzycielem po wystawieniu tytułu wykonawczego podejmuje czynności wstępne, których zadaniem jest zbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Gdy organ egzekucyjny zaopatrzy tytuł wykonawczy w klauzule o skierowaniu go do egzekucji, organ egzekucyjny podejmuje czynności rozpoznawcze w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego. Do czynności wykonawczych organ przystępuje po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Z treści art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej jednoznacznie wynika, że w przypadku, gdy wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wystawi tytuł wykonawczy jest obowiązany podjąć czynności w ramach postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje przez doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Ustawa egzekucyjna nie zawiera przepisów, które pozwalałby wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny. Częściowo tę kwestie reguluj ą przepisy § 6 rozporządzenia wykonawczego do ustawy egzekucyjnej. Kluczowe znaczenie ma przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego / w brzmieniu obowiązującym do 1 lutego 2003 r. /, który stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje odpis tytułu wykonawczego zaopatrzonego w klauzulę skierowania go do egzekucji do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Brzmienie powyższego przepisu w zestawieniu z treścią art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej pozwala wyciągnąć jedyny możliwy wniosek interpretacyjny, że tylko w przypadku, gdy podjęte czynności egzekucyjne okazały się bezskuteczne, wierzyciel będący organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego. W rozpoznawanych sprawach bezspornym jest, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] przed przekazaniem tytułów wykonawczych Naczelnikom Urzędów Skarbowych w [...] i [...] nie prowadził postępowania egzekucyjnego / czynności wstępnych, rozpoznawczych i wykonawczych Świadczy o tym m.in. brak w tytułach wykonawczych przekazanych do "skarbowych" organów egzekucyjnych, klauzuli organu egzekucyjnego /Dyrektora Oddziału ZUS w [...] / o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Przy czym brak takiej klauzuli stanowi podstawę do zwrotu tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej. W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut podnoszony przez Skarżącego, że żaden przepis ustawy egzekucyjnej nie upoważnia organu uprawnionego do prowadzenia egzekucji do doręczenia odpisu tytułu wykonawczego bez dokonania jednocześnie konkretnych czynności egzekucyjnych, albowiem żaden też przepis ustawy egzekucyjnej nie obliguje organu egzekucyjnego do podejmowania czynności wykonawczych bezpośrednio i natychmiast po doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego. Treść § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego wskazuje na konieczność wykazania przez dyrektora oddziału ZUS, że podjęte przez niego czynności egzekucyjne w toku postępowania egzekucyjnego okazały się bezskuteczne. W ocenie składu orzekającego Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] nie wykazał także w sposób wiarygodny, że podejmowane były jakiekolwiek czynności rozpoznawcze w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego z wykorzystaniem posiadanych uprawnień / np. art. 36, art. 71 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /. Pisma kierowane do właściwych miejscowo naczelników urzędów skarbowych, informujące, że brak jest możliwości prowadzenia przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] nie są wystarczającym dowodem, że takie czynności zostały w ogóle podjęte. Sąd nie podziela również stanowiska Skarżącego, że podstawą prawną do przekazania tytułów wykonawczych właściwym naczelnikom urzędów skarbowych jest § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, według którego jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na terenie, którego znajduje się majątek zobowiązanego. Przepis ten daje możliwość zmiany właściwości miejscowej organu egzekucyjnego z uwagi na kryterium położenia majątku zobowiązanego. Jednakże skorzystanie z tego przepisu zdeterminowane jest posiadaniem wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. Tymczasem jak wynika z akt sprawy za przekazaniem tytułów wykonawczych do naczelników urzędów skarbowych nie poszły ze strony Dyrektora Oddziału ZUS w [...] żadne informacje o istnieniu na ich terenie majątku należącego do zobowiązanych. W niniejszej sprawie nie będzie miał także zastosowania § 6 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego / uchylony z dniem [...] 2003 r. /, który daje możliwość wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym przekazania tytułu wykonawczego do właściwego naczelnika urzędu skarbowego, jeżeli należność pieniężna objęta tytułem wykonawczym podlega odprowadzeniu na rachunek urzędu skarbowego. Składki z tytułu ubezpieczeń społecznych są odprowadzane na konto Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że skoro ustawodawca przyznał uprawnienia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego innym poza naczelnikiem urzędu skarbowego organom, to jego intencją było, aby wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym podjął postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie i wykorzystał przyznane mu uprawnienia na każdym etapie postępowania egzekucyjnego w tym środki egzekucyjne. Dopiero, gdy prowadzona przez niego egzekucja okaże się bezskuteczna może przekazać tytuły wykonawcze do realizacji właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego. W tym stanie sprawy w ocenie Sądu Naczelnicy Urzędów Skarbowych w [...] i [...] zasadnie odmówili przyjęcia przedmiotowych tytułów wykonawczych do realizacji wykorzystując tryb określony w art. 29 ustawy egzekucyjnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz, U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. / orzekł jak w sentencji.