I OSK 81/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno, Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 1 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 1649/02 w sprawie ze skarg Akademii w K. oraz Prezydenta Miasta K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 5 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasadza od Ministra Infrastruktury na rzecz Akademii w K. kwotę 120 /słownie: sto dwadzieścia/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r., I SA 1649/02 oddalił skargi Akademii w K. oraz Prezydenta Miasta K., na decyzję z dnia 5 czerwca 2002 r., (...) Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, utrzymującą w mocy decyzję własną tegoż organu, z dnia 29 marca 2001 r., (...), którą stwierdzono nieważność decyzji Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 23 grudnia 1971 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K., z dnia 29 maja 1971 r. w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr 312/13, położonej w K. przy ul. P. Rozstrzygnięcie powyższe Sąd podjął w następującym stanie faktycznym: Prezydium Rady Narodowej w K., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94/ orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości, położonej w K., Dzielnica XIV C., przy ul. P., oznaczonej jako I. kat. 312/13, z przeznaczeniem na cele budowy II etapu miasteczka studenckiego. W dacie wydania rozstrzygnięcia, współwłaścicielami nieruchomości były osoby wymienione w postanowieniu Sądu Rejonowego K.-Ś. z dnia 15 września 1978 r. (...) o stwierdzeniu nabyciu spadku po Janie K., zmarłym w dniu 7 lutego 1968 r., tj. Maria Bronisława K., Aurelia K.-R. i Bogdan K. Organ nadzoru badając kwestionowane decyzje stwierdził, iż wywłaszczenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem przepisów powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż ubiegająca się o wywłaszczenie Akademia w K., wbrew treści art. 6 ust. 1 ww. ustawy, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie wystąpiła do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, by od dnia 17 maja 1971 r. prowadzenie rokowań natrafiło na przeszkody trudne do przezwyciężenia, gdyż miejsce pobytu i osoby aktualnych właścicieli były znane. Nie było zatem podstaw do zastosowania ust. 4 art. 6 ustawy. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Akademia w K. i Prezydent Miasta K., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Akademia wniosła o uchylenie decyzji z dnia 5 czerwca 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: art. 6 ust. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; art. 156 par. 2 Kpa poprzez pominięcie okoliczności, iż unieważniona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne; art. 16 Kpa poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych. Natomiast Prezydent Miasta K. wniósł o uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji podnosząc, że zaniechanie wystąpienia do właścicieli nieruchomości z ofertą dobrowolnego jej zbycia nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, gdyż organ zrealizował dyspozycję art. 6 ust. 4 ww. ustawy. W dniu rozprawy wywłaszczeniowej, postępowanie spadkowe po Janie K. nie było jeszcze zakończone, a następcy prawni zostali ustaleni dopiero po wydaniu w dniu 15 września 1978 r. postanowienia przez sąd powszechny. Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie świadczy o tym, iż w dniu rozprawy administracyjnej w sprawie wywłaszczenia /17 maja 1971 r./ zostało ujawnione, że właściciel wywłaszczanej parceli Jan K. nie żyje, oraz że jego spadkobiercami są Maria K., Aurelia K.-R. i Bogdan K. Bezspornym jest w sprawie, że organy obu instancji uznały spadkobierców Jana K. za strony postępowania wywłaszczeniowego, mimo braku w tym czasie postanowienia o stwierdzeniu nabycia przez nich praw do spadku po wyżej wymienionym. Organ prowadził i zakończył orzeczeniem z dnia 29 maja 1971 r. postępowanie wywłaszczeniowe mimo, iż ubiegający się o wywłaszczenie nie złożył współwłaścicielom oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, co świadczy w ocenie Sądu, o naruszeniu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Dopóki nie zakończyły się pertraktacje z właścicielami nieruchomości w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, organ nie powinien był w ogóle wszczynać postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Sądu, organ nadzoru słusznie uznał, że kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Natomiast sytuacja opisana w ust. 4 art. 6 nie miała miejsca w ustalonym stanie faktycznym. Dodatkowo Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącej Akademii, iż unieważnione decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne. Uwłaszczenie na nieruchomości objętej unieważnioną decyzją wywłaszczeniową nastąpiło z mocy prawa, na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./. Zgodnie z treścią tego przepisu, z dniem wejścia w życie ustawy, grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego. W myśl art. 210 ww. ustawa weszła w życie z dniem 27 września 1990 r. W takiej sytuacji, uwłaszczenie Akademii mogłoby nastąpić z mocy prawa tylko wówczas, gdyby w dniu 27 września 1990 r. nieruchomość ta była własnością państwową. Skoro decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, to słuszny jest wniosek, iż Akademia nie mogła być z mocy prawa uwłaszczona przedmiotową nieruchomością, bowiem Skarb Państwa nie był jej właścicielem. Co więcej, z uwagi na to, że nabycie użytkowania wieczystego przez stronę nastąpiło nieodpłatnie z mocy prawa, nabywcy nie przysługuje ochrona z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która uregulowana jest w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /t.j. Dz.U. 2001 nr 124 poz. 1361 ze zm./. Nie zachodzi więc, w ocenie Sądu, sytuacja uregulowana w art. 156 par. 2 Kpa. W skardze kasacyjnej na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik Akademii w K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Jako podstawę prawną skargi kasacyjnej strona wskazała naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W szczególności zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że obowiązek wystąpienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiłoby na trudne do pokonania przeszkody, a w szczególności, jeżeli osoba właściciela nie była znana. Ponadto Sąd, zdaniem strony, błędnie zinterpretował art. 5 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Skarżąca Akademia zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na jego wynik, poprzez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, a nadto naruszenie przepisu art. 156 par. 2 Kpa, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że unieważniona decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny. W kwestii naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. skarżąca Akademia stwierdziła, iż nie mogło dojść do nabycia nieruchomości w formie prawem przepisanej, to znaczy poprzez zawarcie umowy notarialnej kupna-sprzedaży, gdyż potencjalni spadkobiercy Jana K. nie legitymowali się stwierdzeniem prawa do spadku, ani też nie był znany ich udział we współwłasności. Dodatkowym argumentem jest również fakt, iż w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej Bogdan K. zażądał w imieniu pozostałych spadkobierców przyznania działki zamiennej o charakterze budowlanym, którego to żądania AGH, jako wnioskodawca wywłaszczenia nie była w stanie spełnić. Opisana sytuacja wypełniała więc, w ocenie strony, dyspozycję art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej. Odnośnie naruszenie przez Sąd art. 156 par. 2 Kpa, strona skarżąca zwróciła uwagę, iż stała się z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym /to jest z dniem 27 września 1990 r./ użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki. Prawo wieczystego użytkowania Uczelni zostało uwidocznione w księdze wieczystej Kw (...). Poza tym, od dnia 1 stycznia 1998 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ prawo wieczystego użytkowania ma charakter cywilnoprawny - regulowany przepisami art. 232 i następne Kodeksu cywilnego. Wobec powyższego rozwiązanie omawianego prawa może nastąpić wyłącznie na drodze sądowej. Powołując się na wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r. /IV SA 2311/97/ skarżąca twierdziła, iż skutki prawne decyzji administracyjnej, obarczonej wadą powodującą jej nieważność będą miały znamiona nieodwracalnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa, jeżeli ich "odwrócenie" mogłoby nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego, a nie w drodze administracyjnej. Według Akademii, chroni ja również rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ochrona taka może być wyłączona, w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych, tylko w przypadku rozporządzenia nieodpłatnego albo dokonanego na rzecz nabywcy działającego w złej wierze. Akademia natomiast nabyła prawo użytkowania wieczystego w dobrej wierze z mocy samej ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Bogdan K. wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Jego zdaniem zaskarżony wyrok jest zgodny z przepisami prawa. Na rozprawie Bogdan K. oświadczył, iż nie był powiadomiony o rozprawie wywłaszczeniowej, dowiedział się o niej od znajomego i w ten sposób stawił się w Urzędzie Miasta K. Twierdził, iż uniemożliwiono mu udziału w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona. Zagadnieniem o kluczowym znaczeniu dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest ocena zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego błędnej wykładni przepisów art. 6 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94 ze zm./. W myśl art. 6 ust. 1 zd. 1, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim, w formie prawem przepisanej, umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie były znane /ust. 4/. Brzmienie cytowanych przepisów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednoznaczne, co powoduje, iż ich stosowanie nie powinno budzić wątpliwości. Prowadzenie rokowań winno mieć miejsce wyłącznie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego /art. 6 ust. 1, zd. 1/. Oznacza to, że po wszczęciu postępowania rokowania były już niedopuszczalne. Prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, wydanej na podstawie powołanej wyżej ustawy, organ administracji, powinien był ustalić na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy przeprowadzenie rokowań było możliwe, czy też dopuszczalne było pominięcie tej fazy postępowania wywłaszczeniowego. Sąd I instancji, kontrolując decyzję stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej z powodu rażącego naruszenia przepisów regulujących tryb postępowania wywłaszczeniowego, pod względem zgodności z prawem, winien był ocenić, czy przy jej podjęciu zostały uwzględnione i rozważone wszystkie istotne okoliczności faktyczne dotyczące zarówno samej procedury jak i przesłanek materialnoprawnych wywłaszczenia. W rozpoznawanej sprawie, co wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie, z dnia 27 kwietnia 1971 r., postępowanie wszczęte zostało w dniu 21 kwietnia 1971 r. Przed tą datą, jak się wydaje, właściciel parceli nr 312/13, położonej w K. przy ul. P. nie był znany. Akademia w K. - wnioskodawca postępowania wywłaszczeniowego, dysponowała tylko informacją, iż jej właścicielem jest Jan K. Nie posiadała jednak ani poprzedniego, ani aktualnego adresu miejsca jego zamieszkania. Dowodem na to, mogą być liczne dokumenty załączone do akt sprawy administracyjnej. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na pismo Akademii w K., z dnia 17 kwietnia 1971 r. adresowane do Prezydium Rady Narodowej w K., w którym oświadczyła, iż nie można ustalić adresu Jana K. Po drugie, do tego dokumentu załączone zostały jeszcze dwa pisma z dnia 3 lipca 1970 r., skierowane do Głównego Biura Adresowego w W. i Referatu Ewidencji i Kontroli Ludności Prezydium Rady Narodowej w K., w których strona zwracała się o wskazanie miejsca zamieszkania i adresu Jana K. W odpowiedzi podano, iż w dokumentacji figuruje duża ilość osób o tym samym nazwisku i imieniu, oraz że informacji będzie można udzielić po otrzymaniu bliższych danych. Po wtóre, we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 28 listopada 1970 r. strona oświadczyła, że rokowań, o których mowa w art. 6. nie przeprowadzono z Janem K., z uwagi na to, iż miejsce jego zamieszkania nie jest znane. Identyczna informacja zamieszczona została także w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 27 kwietnia 1971 r. W księdze wieczystej, jako właściciel wskazanej parceli figurował w tym czasie tylko Jan K. Zauważyć także należy, iż z protokołu rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 14 maja 1971 r. wynika, iż stawił się na niej Bogdan K. - syn Jana K. Dopiero na podstawie jego oświadczenia organ orzekający oraz ubiegający się o wywłaszczenie uzyskali informację, iż J. K. nie żyje od dnia 7 lutego 1968 r., oraz że toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, którego uczestnikami są Bogdan K., Maria K. oraz Aurelia K. Wymienione dokumenty zostały pominięte przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, badający zgodność z prawem kwestionowanej decyzji administracyjnej. Sąd nie rozważył, jaki ewentualnie wpływ mogłaby mieć ich treści na rozstrzygnięcie organu administracji, gdyby ten uwzględnił je przy podejmowaniu decyzji. Z motywów wyroku wynika zaś, iż decydujące znaczenie dla treści orzeczenia, miał wyłącznie fakt uzyskania przez organ administracji, na rozprawie wywłaszczeniowej, w dniu 17 maja 1971 r., informacji o spadkobiercach Jana K., co według Sądu, obligowało do przeprowadzenia rokowań. Przytoczone wyżej okoliczności powodują, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz przepisu art. 6 ust. 1 i 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., należy uznać za zasadny. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, nie mają natomiast usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim, prawo użytkowania wieczystego skarżącej Akademii nie korzysta z ochrony wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której stanowią przepisy art. 5 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy te umożliwiają nabycie własności lub innego prawa rzeczowego od osoby nieuprawnionej, która została wpisana do księgi wieczystej. W tym zakresie zostaje przełamana zasada nemo plus iuris in alium transfere potest, quam ipse habet /nikt nie może przenieść więcej praw niż sam posiada/. Ustawa w określonym zakresie sankcjonuje przewagę stanu formalnego wynikającego z treści księgi wieczystej nad rzeczywistym stanem prawnym. Reguły te nie mają jednak zastosowania, gdy mamy do czynienia z nieodpłatnym nabycie prawa - art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece, to jest takim, jakie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieodpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego, nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych /por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 1995 r. IV SA 495/94 - Prawo Gospodarcze 1995 nr 9 str. 15, wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 r. IV SA 2316/97 - nie publ./. W sprawie nie można też mówić, iż decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. O ich powstaniu nie mogło zadecydować przekształcenie z mocy prawa zarządu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki. Podstawę prawną przekształcenia stanowił przepis art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ Zgodnie z jego treścią, z dniem wejścia w życie ustawy, grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni wyższych stają się, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni. Uwłaszczenie mogło zatem nastąpić pod warunkiem, że nieruchomość była przedmiotem własności państwowej. Trzeba zauważyć, iż decyzja o stwierdzeniu nieważności wywołuje skutek ex tunc. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wywiódł Sąd I instancji, stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej oznaczałoby, iż Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości, a co za tym idzie, nie mogło nastąpić skutecznie uwłaszczenie, w trybie powołanego wyżej przepisu art. 182 ust. 1ustawy o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z orzecznictwem, powstanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie powołanego przepisu, nie wymaga też stwierdzenia w deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2000 r. /I SA 603/99 - nie publ./. Skoro decyzja wywłaszczeniowa z uwagi na stwierdzenie jej nieważności zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego, a decyzja potwierdzająca przekształcenie z mocy prawa zarządu w użytkowanie wieczyste była zbędna, słuszny jest wniosek, że wygasłaby również podstawa prawna do ujawnienia tego prawa przez Akademię w księdze wieczystej. Oznacza to, że skutki decyzji wywłaszczeniowej nie mają nieodwracalnego charakteru, a stanowisko Akademii, iż użytkowanie wieczyste mogłoby zostać rozwiązane tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, w trybie art. 33 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest błędne. Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej okazały się w części usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.