I OSK 648/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 1065/04 odrzucające skargę Zofii M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 lipca 2004 r., (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie; 2) oddalić wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Zofii M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 lipca 2004 r. w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 maja 2004 r. ustawy - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. 2003 nr 228 poz. 2255/ nowelizującej art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych zostały przekazane do właściwości sądów administracyjnych. Wobec braku przepisów intertemporalnych sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej do dnia 30 kwietnia 2004 r. podlegają kontroli sądu administracyjnego a decyzje wydane po tej dacie należą do właściwości sądu powszechnego. W dniu 31 marca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło skargę kasacyjną na powyższe postanowienie. Strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym, kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej podnoszony jest zarzut naruszenia art. 2, 3 par. 2 pkt 1 i 58 par. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych zostały przekazane do właściwości sądów rejonowych. Zgodnie z art. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne, zaś wyjątki od tej zasady mogą być wprowadzone na mocy wyraźnego przepisu szczególnego i to rangi ustawowej. Nie ulega wątpliwości, że decyzja w sprawie zasiłku rodzinnego jest sprawą sądowoadministracyjną i zgodnie z regułą wyrażoną w art. 2 i art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy do właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie strona kwestionuje pogląd sądu administracyjnego sądu I instancji, zgodnie z którym przepis art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego przenosi sprawy o zasiłek rodzinny do właściwości sądów powszechnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśla, że powołany przepis reguluje właściwość sądów powszechnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, którymi są stosownie do art. 476 par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Milicji Obywatelskiej lub Służbie Więziennej. Definicja "organu rentowego" zawarta jest w art. 476 par. 4 Kpc i stanowi, że organami rentowymi są: 1/ jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwe do wydawania decyzji w sprawach świadczeń, 2/ kolejowe jednostki organizacyjne, 3/ wojskowe organy emerytalne oraz organy emerytalne resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości, a także inne organy wojskowe i organy resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości - właściwe do wydawania decyzji w sprawach, których mowa w par. 2, 4/ Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Zawarty w cytowanym przepisie katalog organów rentowych nie wymienia jako organu rentowego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego do wydania decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych w tym dodatków do zasiłków rodzinnych. W świetle powyższego uprawniony jest pogląd, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, a w konsekwencji nie należy do właściwości sądu rejonowego, albowiem nie mieści się w ściśle określonym katalogu spraw wymienionych w art. 476 par. 2 Kpc i nie została wymieniona w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, a decyzja w sprawie nie została wydana przez ściśle określoną kategorię organów rentowych, wymienionych w art. 476 par. 4 Kpc. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. przewiduje stopniowe przejmowanie zadań z zakresu świadczeń rodzinnych przez organy właściwe tj. przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Stosownie do treści art. 56 ust. 1 ustawy do dnia przekazania powyższych zadań organom właściwym, od decyzji ZUS, KRUS oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, co oznacza, że właściwość sądu rejonowego w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych została ustalona na czas określony. Uzasadniając wskazane argumenty strona skarżąca odwołuje się do koncepcji racjonalnego ustawodawcy i wskazuje, że gdyby wolą ustawodawcy było przekazanie spraw z zakresu zasiłków rodzinnych do kognicji sądów powszechnych to określiłbym to w sposób precyzyjny tak jak w przypadku: 1/ art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych; 2/ art. 6c ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. - o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; 3/ art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. - o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdzie ustawodawca jednocześnie przekazuje sprawę administracyjną do właściwości sądu powszechnego. Żaden przepis szczególny wyraźnie nie przewiduje przejścia decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z drogi administracyjnej do rozpoznania przez sąd powszechny i tym samym uznanie, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy narusza przepisy art. 2, 3 par. 2 pkt 1 i 58 par. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/". Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne musi być wyrażone expressis verbis w przepisach szczególnych. Ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, w szczególności wtedy gdy została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Taką też podstawę stwierdzenia nieważności przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeśli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie skargi na decyzję powołując się na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować, przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszono naruszenie art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie - o świadczeniach rodzinnych, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (...)". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa oświadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym - oznacza to wójt, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./. Reguły, zgodnie z którą zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48, art. 49 powołanej ustawy/. Przyznanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego, ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez zastosowanie procedury "łamanej" w sprawie polegającej na przyjęciu rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1998 r. nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi "od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Takie rozwiązanie przyjmuje również ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. - o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804 ze zm./, która w art. 78 stanowi "od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia /art. 1/. Postępowanie w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych /art. 2/". Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 ustawy - o świadczeniach rodzinnych, zamieszczony w Rozdziale 8 ustawy zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących" nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego i nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie. Wobec faktu, iż decyzję w przedmiotowej sprawie jako organ I instancji wydał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działający z upoważnienia Wójta Gminy w K., postępowanie odwoławcze toczyć się winno w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji sądami właściwymi do sprawowania kontroli decyzji organu II instancji pod względem jej zgodności z prawem są sądy administracyjne a nie sądy powszechne jak wskazał w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Stosownie do treści art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Za taki przepis szczególny należy uznać art. 203 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten przewiduje jednak zwrot kosztów jedynie jeśli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zwrot kosztów nie jest więc dopuszczalny w wypadku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia wydanego przez sąd I instancji. Tym samym wniosek o zwrot kosztów podlega oddaleniu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185, art. 203 pkt 2 i art. 182 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ postanowił jak w sentencji.