I OSK 1330/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Joanna Runge –Lissowska Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 6 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 877-878/04 w sprawie ze skargi B. i W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie , w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 877-878/04, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, zaskarżone przez B. i W. M. Uwzględniając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie dotyczyła wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Olsztyn przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miasta O. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy, odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdził, że strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Rozpatrując wniesioną skargę Sąd odwołał się do treści art. 58 § 1 i § 2 K.p.a., w myśl którego przywrócenie terminu jest możliwe dopiero po spełnieniu następujących przesłanek: wniesieniu prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, uprawdopodobnieniu, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego oraz dopełnieniu czynności, dla której określony był przedmiotowy termin, jednocześnie z wniesieniem prośby. Jak zauważył Sąd I instancji termin, o którego przywrócenie wniosła B. M., nazywana dalej wnioskodawczynią, a ściślej jego początek, łączy się z kwestią uprawdopodobnienia braku winy. Uprawdopodobnienie braku winy musi obejmować pewne granice czasowe, które pozwolą przyjąć, że w danym okresie czasu zainteresowany nie był w stanie dopełnić czynności, dla której termin był określony. Uprawdopodobnienie granic czasowych jest również niezbędne dla określenia "dnia ustania przyczyny uchybienia terminu", od którego to dnia liczy się siedmiodniowy termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu. Brak winy zainteresowany powinien uprawdopodobnić, a nie udowodnić. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Zakres uprawdopodobnienia, o którym mowa w art. 58 § 1 K.p.a., obejmuje zdarzenie, które spowodowało brak winy po stronie zainteresowanego. Odwołując się do orzecznictwa, Sąd I instancji podał, że brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Typowym przykładem braku winy jest choroba zainteresowanego, która uniemożliwiła mu wyręczenie się osobami trzecimi. O braku winy można bowiem mówić w sytuacjach niezależnych od zainteresowanego, w których nie miał on wpływu na zdarzenie, określane często jako losowe. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując zdrowiem (własnym bądź innych), życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. W przedmiotowej sprawie przeszkodą uniemożliwiającą wniesienie odwołania w terminie była choroba wnioskodawczyni, która trwała przez cały okres, w którym możliwe było złożenie wspomnianego odwołania, aż do dnia 22 sierpnia 2004 r., kiedy to poczuła się lepiej i poszła do sąsiadki, która pomogła jej napisać odwołanie. Powyższa okoliczność pozwoliła Sądowi przyjąć, że wnioskodawczyni dopełniła czynności, dla której był przewidziany termin, o którego przedłużenie wniosła, składając jednocześnie z wnioskiem odwołanie. Ponadto Sąd zauważył, że w sytuacji, gdy strona powołuje się na chorobę, a zatem na okoliczność, która w większości przypadków wyłącza winę w uchybieniu terminu, obowiązkiem organu było dokładne wyjaśnienie okoliczności i powodów uchybienia terminu przez wnioskodawczynię, tym bardziej, że z treści wniosku można było wywieść, iż w okresie do dnia 22 sierpnia 2004 r. nie mogła liczyć na pomoc domowników, skoro ostatecznie zwróciła się o nią do sąsiadki. Organ odwoławczy, który znał podniesione przez wnioskodawczynię okoliczności, mając na uwadze art. 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a., powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie rodzaju choroby wnioskodawczyni i wpływu jaki wywarła na możliwość podejmowania decyzji lub działań, a także ustalenie czy w okresie od dnia 03 sierpnia 2004 r. do dnia 22 sierpnia 2004 r. mogła ona skorzystać z pomocy domowników. Stronie, która w sposób nieumiejętny próbowała uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu, należało umożliwić złożenie stosownych wyjaśnień we wskazanym zakresie oraz przedstawienie posiadanych dowodów, które z uwagi na ewentualną nieznajomość prawa mogła uważać za nieistotne. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, nazywane dalej skarżącym, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wspomniany wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi w całości lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Wspomnianemu wyrokowi, organ administracji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), nazywanej dalej p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy, oceniając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania miał obowiązek przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe z zastosowaniem m.in. art. 77 K.p.a. W skardze kasacyjnej skarżący podał, że przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a. nie mają zastosowania przy rozpatrywaniu prośby o przywrócenie uchybionego terminu, gdyż odnoszą się one do postępowania dowodowego dotyczącego istoty sprawy. Wyrażają one zasadę "prawdy obiektywnej", z której dla organu administracji wynikają obowiązki określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzenia z urzędu wskazanych w sprawie dowodów. Odstępstwem od tej zasady jest ograniczenie się do uprawdopodobnienia pewnych faktów, na co pozwala konstrukcja art. 58 § 1 K.p.a. Powołując się na stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu, skarżący wskazał, że w myśl art. 58 § 1 K.p.a. konieczność wykazania braku zawinienia w uchybieniu terminu leży po stronie zainteresowanego. Nie musi on wprawdzie udowodnić tej okoliczności ale musi ją uprawdopodobnić. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia. Odnosząc się do wydanego orzeczenia skarżący podał, że jego zdaniem w sytuacji, w której zainteresowany nie uprawdopodobnił dostatecznie braku zawinienia w uchybieniu terminu, organ administracji publicznej nie miał obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, gdyż wykraczałoby to poza ramy zakreślone w art. 58 § 1 K.p.a. i tym samym stanowiłoby naruszenie tego przepisu. W razie oceny braku uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego, organ orzeka o odmowie przywrócenia terminu. Skarżący podał, że wnioskodawczyni, składając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wskazała jako przyczynę chorobę oraz brak zrozumienia treści pouczenia, które nie może być uznane za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto skarżący przyjął, że przewlekła choroba osoby wnioskującej nie pozbawiała ją możliwości złożenia odwołania w wymaganym terminie, gdyż wspomniana czynność mogła być dokonana przez jej córkę lub męża. Jednocześnie skarżący wskazał, że przepisy nie nakładają na niego obowiązku sprawdzania czy wspomniane osoby, w okresie, kiedy należało złożyć odwołanie, pozostawały w domu a wnioskodawczyni mogła liczyć na ich pomoc. O wspomnianych okolicznościach wnioskodawczyni nie wspomniała choć mogła i powinna to zrobić. Stąd za zasadne uznano, że strona nie dochowała należytej staranności przy prowadzeniu swoich spraw, a jej choroba nie stanowiła przeszkody, której nie można było usunąć przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. W przedmiotowej sprawie skarżący, powołując się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., zakwestionował rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który uwzględnił skargę. Zdaniem skarżącego postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad wymienionych w orzeczeniu z uwagi na to, że wskazane przez Sąd przepisy procedury administracyjnej nie mogły mieć zastosowania przy rozpatrywaniu prośby o przywrócenie uchybienia terminu, gdyż odnoszą się one jedynie do postępowania dowodowego przeprowadzanego przy orzekaniu co do istoty sprawy. Wbrew powyższemu stanowisku, Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do opinii Sądu I instancji, wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Pozostając w zgodzie z definicjami zawartymi w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie, Sąd I instancji podał, że uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o pewnym fakcie. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Ale, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu, wydającego na jego podstawie stosownego postanowienia, z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Stąd odwołanie się przez Sąd do zasad zawartych w art. 7 i art. 77 K.p.a., które nakazują w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oczywiście w przedmiotowej sprawie nie ma konieczności przeprowadzania postępowania dowodowego sensu stricto, gdyż z tego obowiązku zwalnia organ treść art. 58 § 1 K.p.a. Ale powyższy przepis nie zwalnia go z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie, przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych. Analiza przedmiotowego, lakonicznego wniosku oraz znajomość akt sprawy każe uznać za trafne uwagi Sądu I instancji, który wskazał, że rozpatrując tego typu prośby, organ rozstrzygający powinie wnikliwie rozpatrzyć treść wniosku i dzięki temu powiązać ze sobą podniesione w nim okoliczności. Tak jak podkreślił Sąd I instancji, należało zastanowić się nad rodzajem choroby, która być może nie tylko uniemożliwiła złożenie odwołania, ale miała też wpływ na zrozumienie treści skierowanego pouczenia. Zastanawianie powinien wzbudzić również fakt, że przedmiotowy wniosek złożyła jedynie wnioskująca o przywrócenie terminu, podczas, gdy adresatem decyzji byli oboje małżonkowie. W tym kontekście wyjaśnienia wymagał także powód dla którego przedmiotowy wniosek został sporządzony przez osobę trzecią, do której wnioskodawczyni musiała zwrócić się o pomoc, a nie przez męża czy córkę, na których wskazał skarżący w swojej skardze kasacyjnej. W związku z tym, że żadna z tych kwestii nie została przez wnioskodawczynię szerzej omówiona we wniosku z dnia 23 sierpnia 2004 r., organ powinien podjąć kroki, które pozwoliłyby jej na uprawdopodobnienie podniesionych okoliczności. Tak też należy rozumieć powołanie się przez Sąd I instancji na art. 7 i art. 77 K.p.a., który zawarte w nich zasady, w tym zasady odnoszące się do prawidłowości postępowania dowodowego, potraktował jako wskazówkę co do sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zasadność zakwestionował skarżący. Wspomniane postępowanie wyjaśniające, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, pozwoliłoby stronie, która nieumiejętnie próbowała uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu, złożyć stosowne wyjaśnienia we wskazanym zakresie oraz przedstawić posiadane dowody, które z uwagi na ewentualną nieznajomość prawa mogła uważać za nieistotne. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie określonej przez Sąd I instancji, tj. poprzez wezwanie osoby, która złożyła stosowny wniosek, do sprecyzowania swoich wyjaśnień, umożliwiłoby jej uprawdopodobnić okoliczności przedstawione we wniosku a w świadomości organu zrodzić przekonanie o ich wiarygodności. W konsekwencji, za słuszne należało uznać stanowisko Sądu I instancji i podzielić uwagi zawarte w uzasadnieniu wydanego wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.