II SA/Rz 221/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 21 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. H. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku II SA/Rz 221/04 UZASADNIENIE Decyzją z dn. [...].02.2004r. Nr [...] Dyrektor Izby Celnej powołując się na dyspozycję art.104 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dn.14.06.1960r. - tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.) oraz art.81 ust.1, ust.1a, ust.2, oraz art.18 ust.2 ustawy z dn.24.07.1999r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz.802 ze zm.) przeniósł z dniem 5.02.2004r. A. H., młodszego kontrolera celnego w Urzędzie Celnym w P. do Izby Celnej w P., z pozostawieniem stanowiska i stopnia służbowego bez zmian. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że biorąc pod uwagę potrzeby służby celnej, polegające na konieczności zapewnienia odpowiedniej obsady kadrowej niezbędnej do prawidłowej realizacji zadań, uznano przeniesienie do Izby Celnej za celowe i zasadne. Pouczono o prawie do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o tym, że wniosek ten nie wstrzymuje wykonania decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. H., prosząc o uchylenie wydanej decyzji. We wniosku podał, że od 1998r. pracuje w Oddziale Celnym w M., pełniąc wiele funkcji wywiązywał się z nałożonych zadań, starając się m.in. dostosować do wprowadzanych w urzędzie nowych systemów komputerowych. Zmiana środowiska pracy związana jest ze stresem na gruncie pracy zawodowej jak i rodziny. Wydaną decyzje wnoszący wniosek ocenia jako arbitralną, odczuwana jako degradację, podczas gdy w Oddziale Celnym w M. ma pracować wiele osób, które chętnie zmieniłyby środowisko jak i system pracy. A. H. podniósł dodatkowo, że zmiana pracy komplikuje jego sprawy rodzinne, utrudniając opiekę nad dziećmi, albowiem żona dojeżdża do pracy do J. Wskazał także, że do pracy w Urzędzie Celnym przeniósł się z urzędu skarbowego, gdzie pracował jako poborca skarbowy, a ta praca zupełnie mu nie odpowiadała, tak jak obecnie z uwzględnieniem posiadanego przez niego wykształcenia prawniczego i znajomości trzech języków. Decyzją z dn. [...].02.2004r. Nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy własną decyzję z dn. [...].02.2004r. w przedmiocie przeniesienia A. H. do Izby Celnej w P. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że podstawą przeniesienia była konieczność zapewnienia odpowiedniej obsady kadrowej w Wydziale Egzekucji w związku ze zwiększonym zakresem jego działania między innymi o przeprowadzanie czynności egzekucyjnych wszystkich rodzajów należności pieniężnych i zajęć ruchomości. Podtrzymano ocenę celowości przeniesienia, uwzględniając doświadczenie zawodowe oraz nabyte umiejętności. W decyzji znalazł się także passus o możliwym w przyszłości rotacyjnym wyznaczaniem funkcjonariuszy do pełnienia funkcji poborcy skarbowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł A. H. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji z dn. [...].02.2004r., względnie o ich uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie art.18 ust.2 i 6 ustawy o Służbie Celnej, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, a także naruszenie art.7, 61 § 4, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.81 ust.2 ustawy o Służbie Celnej polegając na braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu, nie zebraniu pełnego materiału dowodowego, odstąpieniu od uzasadnienia prawnego oraz pozornego uzasadnienia faktycznego. Skarżący wywodzi, że w świetle art.18 ust.6 ustawy o Służbie Celnej właściwym organem do wydania decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza celnego w trybie art.18 ust.2 cyt. ustawy jest minister właściwy, do spraw finansów publicznych. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. także w sprawach przenoszenia funkcjonariuszy celnych na inne stanowiska rodzi konieczność zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, a tego skarżący został pozbawiony, albowiem decyzję wydaną w I instancji nie poprzedzono postępowaniem prowadzonym z jego udziałem. A. H. wywodzi, że powinny być znane kryteria, którymi kieruje się organ przenosząc funkcjonariusza do innego urzędu i na inne stanowisko, w tym celu należy porównać sytuację faktyczną i prawną kilku funkcjonariuszy celnych, "po to by obiektywizm i motywacja przeniesienia ... nie budziły żadnych wątpliwości". Zdaniem skarżącego decyzje wydane w obu instancjach nie zawierają prawidłowego uzasadnienia, składając się z ogólników, z którymi trudno mu polemizować. Dodatkowo podniesiono zmniejszenie przychodów, w wyniku przeniesienia służbowego. A. H. wskazuje w skardze, że przepisy art.18 ustawy o Służbie Celnej odsyłając do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., mają charakter gwarancyjny, a ich celem jest zapobieganie zbytniej uznaniowości w działaniu organu. Decyzję dyrektora izby celnej skarżący ocenił jako dowolną wydaną bez zważania na obowiązujące w tym zakresie uregulowania prawne. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, wskazując że w ocenie organu zachodziły ważne względy służbowe, uzasadniające przeniesienie funkcjonariusza celnego. Wiązać się one miały z koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Wydziału Egzekucji. Wskazano, że ta komórka została utworzona w związku z ustawą z dn.27.06.2003r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizacje jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz.1302). Dyrektor izby celnej otrzymał nowe zadania, związane m.in. z egzekucją należności budżetowych. O uznaniu fachowości skarżącego przesądziło wykształcenie prawnicze i doświadczenie w wykonywaniu funkcji poborcy skarbowego podczas jego zatrudnienia w Urzędzie Skarbowym w P. Zarzut naruszenia art.18 ust.6 ustawy o Służbie Celnej odpierano tym, że przepis taki ma zastosowanie przy przeniesieniach funkcjonariuszy między izbami celnymi, podczas gdy skarżący był przenoszony w ramach jednego urzędu w rozumieniu cyt. ustawy. Zarzut naruszenia przepisów k.p.a. także jest nietrafny wg strony przeciwnej, albowiem art.81 ust.2 ustawy o Służbie Celnej zawiera odesłanie do stosowania przepisów tego kodeksu dopiero odnośnie trybu składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przedmiocie terminów i środków zaskarżenia. Okoliczność ta ma wynikać z art.81 ust.1 cyt. ustawy. Za nietrafną uznano argumentację o mniejszych przychodach w związku z przeniesieniem, albowiem warunki płacy pozostały na dotychczasowych zasadach, wskazując iż funkcjonariusz celny winien być odporny na stres związany z pełnieniem służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną przenoszenia funkcjonariusza Służby Celnej jest art.18 ust.2 ustawy o Służbie Celnej, stanowiący iż "funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości". Przeniesienia takiego, jeśli łączy się to z przeniesieniem do innego urzędu, dokonuje minister właściwy do spraw finansów publicznych (art.18 ust.6 ustawy o Służbie Cywilnej). Pojęcie urzędu definiuje cyt. ustawa w art.1 ust.7. W dacie wydawania zaskarżonych decyzji, a legalność ich wydania należy oceniać właśnie z uwzględnieniem wówczas obowiązującego stanu prawnego, przez pojęcie "urzędu" w rozumieniu ustawy o Służbie Cywilnej należało rozumieć "urząd, o którym mowa w art.284 § 1 kodeksu celnego, wraz z podległymi mu urzędami celnymi". Cyt. art.284 § 1 kodeksu celnego (ustawa z dn.9.01.1997r. tekst jednol. Dz.U. Nr 75 z 2001r., poz.802 ze zm.) stanowi, że "dyrektorzy izb celnym wykonują zadania przy pomocy podległych urzędów oraz za pośrednictwem naczelników urzędów celnych". Urzędem więc w rozumieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej jest izba celna wraz z urzędami celnymi, podległymi dyrektorowi tej izby. Kierownikiem urzędu w rozumieniu cyt. ustawy jest dyrektor izby celnej (art.1 ust.8). W sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem w jednostkach organizacyjnych służby celnej właściwym do podejmowania rozstrzygnięć jest kierownik urzędu, chyba że ustawa stanowi inaczej (art.1 ust.9 ustawy o Służbie Celnej). Skarżący wskazując na dyspozycję art.18 ust.6 ustawy o Służbie Celnej wywodził niewłaściwość dyrektora izby celnej do wydania decyzji o przeniesieniu. Cyt. przepis właściwość ministra do spraw finansów publicznych do dokonywania przeniesień wiąże jedynie z przypadkiem przeniesienia do innego urzędu ("..jeśli łączy się to z przeniesieniem do innego urzędu..."). Uznać zatem należy, że kompetencję ministra właściwego do spraw finansów publicznych do wydawania decyzji osobowych wobec funkcjonariuszy celnych sam ustawodawca przewiduje tylko w niektórych przypadkach. Uznać także należy, że pojęcie "przeniesienie do innego urzędu", choć użyte w art.18 ust.2 i art.18 ust.6 ustawy o Służbie Celnej, nie oznacza w obu przypadkach tego samego. W art.18 ust.6 cyt. ustawy chodzi tylko o taką sytuację, gdy funkcjonariusz Służby Celnej jest przenoszony z jednej jednostki organizacyjnej tej Służby do drugiej, przy czym obie te jednostki mieszczą się w strukturze różnych izb celnych, a więc chodzi tu o przeniesienie między różnymi "urzędami" w rozumieniu art.1 ust.7 ustawy o Służbie Celnej. Jest to więc wyjątek, o jakim mowa w art.1 ust.9 w/w ustawy. W przypadku art.18 ust.2 cyt. ustawy pojęcie "przeniesienie... do innego urzędu" oznacza każdy przypadek przeniesienia funkcjonariusza z jednej jednostki organizacyjnej tej Służby do innej, w tym także przeniesienie z urzędu celnego do innego urzędu celnego, jak i między urzędem celnym a izbą celną. Inna wykładnia cyt. przepisów byłaby sprzeczna z wykładnią logiczną. Oznacza to, że w przypadku przenoszenia funkcjonariusza celnego z jednej jednostki organizacyjnej Służby Celnej do drugiej, jeśli następuje to w ramach tej samej izby celnej, organem właściwym do wydania decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza jest dyrektor tej izby celnej. Zarzut naruszenia więc właściwości jest nietrafny. Nie oznacza to jednak, że skarga jest nietrafna. W myśl art.81 ust.1 ustawy o Służbie Celnej "w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może, w terminie 14 dni, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Art.81 ust.2 stanowi zaś, że "do postępowania, o którym mowa w ust.1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Strona przeciwna do skarżącego prezentuje w odpowiedzi na skargę pogląd, że norma ta oznacza stosowanie jedynie trybu postępowania w zakresie składania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnośnie terminów i środków zaskarżenia. Teza taka jest nieprawidłowa. Odesłanie do przepisów k.p.a., zawarte w art.81 ust.2 ustawy o Służbie Celnej w żadnym razie nie zawiera ograniczenia tylko co do trybu postępowania w zakresie składania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnośnie terminów i środków zaskarżenia, jak to wywodzi Dyrektor Izby Celnej w odpowiedzi na skargę. Odesłanie z cyt. przepisu ustawy odnosi się do postępowania, którego przedmiotem są wszystkie rodzaje decyzji odnośnie spraw osobowych funkcjonariuszy celnych, jakie ustawodawca wymienił w art.81 ust.1 ustawy o Służbie Celnej. Nietrafne jest także stwierdzenie organu, że ustawodawca sprawy personalne uregulował całościowo w ustawie o Służbie Celnej, skoro istnieje wyraźne odesłanie do przepisów k.p.a.. Z tych przyczyn wszczynając postępowanie z urzędu w sprawie przeniesienia funkcjonariusza należało zawiadomić go o wszczęciu postępowania stosownie do brzemienia art.61 § 4 k.p.a.. Samo naruszenie tego przepisu nie ma oczywiście znaczącego wpływu na wzruszenie decyzji przez sąd w niniejszej sprawie. Argumentem przesądzającym o zasadności skargi jest brak dostatecznych dowodów w aktach sprawy, mających wspierać argumentację wydanej decyzji. Z akt sprawy nie wynika w żadnej sposób ilu pracowników liczył (liczy) Wydział Egzekucji, jaka obsada kadrowa jest niezbędna celem zapewnienia prawidłowego działania tej jednostki. Być może okoliczności te znane są orzekającemu organowi z urzędu, zaznaczyć jednak należy, że np. fakt notoryjny urzędowo winien być stronie zakomunikowany (art.77 § 4 zdanie 2 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji z tej przyczyny jest zbyt lakoniczne i nie spełnia wymogów z art.107 § 3 k.p.a. w związku z zasadą ogólną przekonywania, zawartą w art.11 k.p.a. Zawarcie w decyzji II instancji sformułowania, że w przyszłości rozważana ma być możliwość wyznaczania funkcjonariuszy do wykonywania czynności poborcy skarbowego w systemie rotacyjnym, nakazywałaby organowi rozważyć, czy nie zachodzi raczej podstawa do wydania decyzji, o jakiej mowa w art.18 ust.1 ustawy o Służbie Celnej (zlecenie funkcjonariuszowi celnemu na okres 6 miesięcy w roku kalendarzowym wykonywania innych obowiązków służbowych, zgodnych z jego kwalifikacjami). W tym zakresie brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), z tych przyczyn należało uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o nie podleganiu wykonania decyzji zaskarżonej orzeczono na zasadzie art.152 Ppsa.